今年7月，浙江碧劍律師事務(wù)所律師吳有水向各省級(jí)計(jì)生委、財(cái)政廳申請(qǐng)公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支及審計(jì)資訊，近日，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)和審計(jì)署終於作出了官方回應(yīng)。

　　國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委宣傳司副司長(zhǎng)姚宏文公開表示，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為地方財(cái)政收入的一部分，由地方政府連同其他財(cái)政收入一起，統(tǒng)籌用於本地區(qū)各類公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)支出。審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人則表態(tài)，將依法依規(guī)辦理關(guān)於社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的資訊公開申請(qǐng)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)前身為“超生罰款”、“計(jì)劃外生育費(fèi)”的款項(xiàng)，其收支、審計(jì)常處?kù)恫煌耆该鞯臓顟B(tài)。儘管在諸多場(chǎng)合，它被官方的文件解讀為：“為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不符合法定條件生育子女的公民徵收的費(fèi)用”。

　　中國(guó)青年報(bào)近日查閱全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)的有關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)多個(gè)省份明確規(guī)定部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)用於計(jì)生部門工作經(jīng)費(fèi)的返還。有的地方政府甚至明文規(guī)定，部分費(fèi)用將用於獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)生部門工作人員。

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)研究所所長(zhǎng)焦建國(guó)看來(lái)，目前，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)主要用來(lái)維持行政部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)，“單從名稱來(lái)看，這個(gè)名稱不能説明這項(xiàng)收入的性質(zhì)，因?yàn)樗皇怯渺渡鐣?huì)撫養(yǎng)”。

　　部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)返還基層計(jì)生部門

　　“沒有一個(gè)部門明確知道錢用到哪去了，只能罵粗話了。”吳有水告訴中國(guó)青年報(bào)記者。

　　《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收管理辦法》第10條明確規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”管理體制。在“收”的方面，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫(kù)，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定納入地方財(cái)政預(yù)算管理。

　　在“支”的方面，計(jì)劃生育工作所必需的經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府財(cái)政予以保障。

　　姚宏文在回應(yīng)中指出，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不屬於中央財(cái)政收入，也不屬於衛(wèi)生計(jì)生部門收入；社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的收入沒有對(duì)應(yīng)的支出科目，也不允許與計(jì)劃生育支出掛鉤，更不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)係。

　　然而，在一些地方財(cái)政部門，計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)部分來(lái)源往往就是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，直接按一定比例返還給下一級(jí)計(jì)生部門。

　　“上世紀(jì)90年代的時(shí)候，我們通過(guò)與四川、江西等地計(jì)生工作人員交流，由於當(dāng)時(shí)地方管理比較鬆懈，會(huì)將一部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)提成用來(lái)開支。”上海市人口計(jì)生委副主任、上海人口學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫常敏説，有些基層創(chuàng)收的原因，主要是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，“現(xiàn)在可能不會(huì)有這個(gè)問題。”

　　據(jù)記者不完全調(diào)查，從1998年至2012年，山東、江西、湖南、安徽、廣東、江蘇、福建、四川和雲(yún)南等省份各級(jí)部門都曾出臺(tái)過(guò)相關(guān)返還政策，但返還標(biāo)準(zhǔn)各不相同。

　　在省級(jí)層面上，山東省1998年提出了省、市、縣三級(jí)計(jì)劃生育部門按5：10：85比例分配使用的規(guī)定。四川省2003年也明確指出，徵收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)用於補(bǔ)充人口與計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，其中20%由市(州)統(tǒng)籌，用於調(diào)劑補(bǔ)充計(jì)劃生育工作先進(jìn)縣的人口與計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；80%作為縣人口與計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

　　不少市級(jí)部門對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)分配的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處。比如，雲(yún)南省昭通市2009年提出，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中的80%，劃撥到上交經(jīng)費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處作為計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)。

　　“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收的執(zhí)行工作，以前是以市級(jí)人口計(jì)劃生育部門為主，上世紀(jì)80年代後，執(zhí)行權(quán)力完全下放到縣(區(qū))級(jí)了。”孫常敏説。因此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)返還標(biāo)準(zhǔn)的制定，更多地體現(xiàn)在縣(區(qū))級(jí)政府部門層面上。

　　除規(guī)定返還比例外，有些縣級(jí)部門還明確規(guī)定了不同比例的返還條件。山東濟(jì)寧市泗水縣于2006年規(guī)定，一次性結(jié)案的返給70%；經(jīng)縣人口計(jì)生局同意分期繳納的，第一年繳清徵收總額一半的，返給50%；第二年和第三年分別繳清徵收數(shù)額的25%，返還一半。當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)特別困難又無(wú)執(zhí)行能力的，繳納數(shù)額達(dá)不到一半的，按上繳數(shù)額的10%返給。

　　有的縣級(jí)部門則明確規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的返還用途。比如，湖南省婁底市雙峰縣在2009年及2011年均明確規(guī)定，縣級(jí)統(tǒng)籌的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中，20%用於獨(dú)生子女保健、生育關(guān)懷、計(jì)生特困家庭救助等利益導(dǎo)向，6%作為縣級(jí)計(jì)生部門工作經(jīng)費(fèi)。下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)比例74%，其中30%用作徵收成本，剩餘部分必須用於利益導(dǎo)向。

　　有的還規(guī)範(fàn)了跨鎮(zhèn)違法生育行為的返還要求。江蘇省泰州市姜堰區(qū)2007年出臺(tái)文件稱，凡違法生育行為涉及兩個(gè)及以上鎮(zhèn)的個(gè)案，由市人口計(jì)生委協(xié)調(diào)委託一方徵收，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收額在一個(gè)月內(nèi)到賬80%以上的，按照實(shí)際入庫(kù)的30%補(bǔ)助給委託方，10%補(bǔ)助給另外鎮(zhèn)。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的部分，按照?qǐng)?zhí)行到位的15%補(bǔ)助給相應(yīng)的鎮(zhèn)。

　　不少省份的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)通過(guò)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等計(jì)生部門層層返還，基層的計(jì)生部門獲得返還的比例最大，通常都在80%左右。

　　然而，在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收管理辦法》中，並無(wú)明文規(guī)定可以返還社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　華東師範(fàn)大學(xué)人口研究所終身教授桂世勳表示，應(yīng)高度關(guān)注有些地區(qū)存在的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“變相返還”現(xiàn)象，任何一個(gè)地方計(jì)劃生育部門不能直接使用徵收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。同時(shí)在財(cái)政撥款時(shí)也不能變相形成“哪個(gè)地方徵收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)愈多，上級(jí)財(cái)政下?lián)艿挠?jì)劃生育經(jīng)費(fèi)也愈多的機(jī)制”。

　　桂世勳認(rèn)為，這些因徵收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“返還”給下級(jí)部門的財(cái)政撥款，也一定要用於計(jì)生工作，彌補(bǔ)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助金的經(jīng)費(fèi)不夠或者辦公經(jīng)費(fèi)不夠，絕對(duì)不能用於發(fā)放計(jì)劃生育工作人員的獎(jiǎng)金。

　　湖南省某縣一名基層計(jì)生辦統(tǒng)計(jì)人員告訴記者，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)由鎮(zhèn)計(jì)生辦開具發(fā)票徵收，鎮(zhèn)計(jì)生辦將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)代繳至縣徵收局，縣徵收局點(diǎn)賬後，再通過(guò)銀行將費(fèi)用存入縣財(cái)政局的賬戶中。

　　部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被明文規(guī)定作為工作人員獎(jiǎng)勵(lì)

　　“據(jù)我了解，有些縣區(qū)經(jīng)濟(jì)比較困難，把社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)罰進(jìn)來(lái)後，會(huì)拿出一部分獎(jiǎng)勵(lì)基層計(jì)生工作單位。”孫常敏説。

　　安徽省六安市壽縣壽春鎮(zhèn)陡澗村在2011年出臺(tái)過(guò)《關(guān)於進(jìn)一步加大社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收力度的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》，明確提出獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)政府從縣財(cái)政返還的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中，拿出26%用於獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收工作組人員，拿出60%用於支援社區(qū)、村開展計(jì)生工作。

　　記者于9月4日致電壽春鎮(zhèn)計(jì)生辦，希望核實(shí)情況，被告知“領(lǐng)導(dǎo)近日出差，不在辦公室”。隨後記者撥打工作人員提供的陡澗村村委辦公電話，為空號(hào)。陡澗村官網(wǎng)上的電話則一直無(wú)人接聽。

　　記者于9月11日再次致電壽春鎮(zhèn)計(jì)生辦和陡澗村村委，還是沒有聯(lián)繫上相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　隨後，記者致電六安市計(jì)生委，六安市工作人員要求記者和壽縣計(jì)生委聯(lián)繫，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)歸縣裏管，我們不清楚具體情況”。而壽縣計(jì)生委工作人員則稱“領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)去了，聯(lián)繫不上”。

　　江西省一位不願(yuàn)透露姓名的基層村幹部告訴記者，鄉(xiāng)計(jì)劃生育辦公室每年按照每村實(shí)際戶數(shù)，制定相應(yīng)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收任務(wù)。“比如説，我們村今年要收滿10萬(wàn)元超生費(fèi)。如果我們村幹部收了12萬(wàn)，那多下的兩萬(wàn)塊錢留給我們村大隊(duì)，不上交鄉(xiāng)里，相當(dāng)於對(duì)我們工作的獎(jiǎng)勵(lì)。如果只收了8萬(wàn)元，就要從我們村幹部工資或者村委撥款中扣除兩萬(wàn)元，補(bǔ)齊10萬(wàn)元。”

　　但他表示，很容易達(dá)標(biāo)，基本上不會(huì)倒扣錢。

　　記者發(fā)現(xiàn)，對(duì)徵收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的基層計(jì)生部門和工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的情況，並不是個(gè)例。

　　廣東、江蘇、福建等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道都曾出臺(tái)過(guò)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)文件，明確表示將徵收到的金額按一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給完成徵繳任務(wù)的部門或人員。

　　例如，福建省武夷山市興田鎮(zhèn)2010年表示，各村自行落實(shí)徵繳到位的，按實(shí)際徵繳額的20%返還，10%作為村工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，10%直接獎(jiǎng)勵(lì)有功人員。廣東省廣州市蘿崗區(qū)在2011年的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施辦法中提到，街道將每例徵收到的金額，按不低於本例街道統(tǒng)籌部分50%的比例獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)揮積極作用的居委會(huì)。

　　有的縣級(jí)部門還會(huì)開展一次集中徵收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的活動(dòng)，對(duì)在活動(dòng)期間完成徵收任務(wù)的村場(chǎng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

　　比如，湖南省華容縣注滋口鎮(zhèn)曾于2010年開展過(guò)相關(guān)活動(dòng)，相關(guān)文件明確指出，經(jīng)村負(fù)責(zé)人做工作後，主動(dòng)上繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)村裏現(xiàn)金500元。凡達(dá)到徵收標(biāo)準(zhǔn)的，按到位比例每例個(gè)案獎(jiǎng)村裏現(xiàn)金500～1000元。

　　注滋口鎮(zhèn)黨委書記韓詩(shī)佳也在全鎮(zhèn)集中徵收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)工作會(huì)議上的講話中提到，要實(shí)行獎(jiǎng)懲，“對(duì)完成任務(wù)數(shù)的村場(chǎng)給予任務(wù)數(shù)10%的獎(jiǎng)勵(lì)”，鎮(zhèn)點(diǎn)幹部“完成任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)1000元”，“對(duì)沒有完成本次活動(dòng)規(guī)定任務(wù)50%的，計(jì)生辦聯(lián)點(diǎn)工作人員一律扣年終獎(jiǎng)金500元”，鎮(zhèn)點(diǎn)幹部“沒完成任務(wù)扣年終獎(jiǎng)1000元，並取消年度評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。”

　　“實(shí)際上，這罰的(超生)錢就是返到我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)裏來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)拿出一部分錢獎(jiǎng)勵(lì)村裏。”注滋口鎮(zhèn)計(jì)生辦一位徐姓統(tǒng)計(jì)員説，“要適當(dāng)?shù)亟o經(jīng)辦人員一定的獎(jiǎng)勵(lì)，不然就搞不下去了，徵收這個(gè)是得罪人的事，我們計(jì)生辦沒有經(jīng)濟(jì)收益，但肯定有開支，政府不撥錢，我們就經(jīng)營(yíng)不下去。”

　　對(duì)於基層財(cái)政靠社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)搞“創(chuàng)收”的情況，孫常敏認(rèn)為基本原因是經(jīng)濟(jì)落後，“當(dāng)?shù)匦姓芾硭疁?zhǔn)就比較低，公職人員的素質(zhì)比較差，就會(huì)出現(xiàn)一些問題。”

　　桂世勳對(duì)此表示贊同，“地方從經(jīng)濟(jì)角度去考慮計(jì)生工作，把社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為創(chuàng)收渠道，這是不對(duì)的，與《人口和計(jì)劃生育法》的精神相違背。上級(jí)政府應(yīng)該對(duì)這些獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定進(jìn)行清理修改。”

　　桂世勳認(rèn)為，如果把社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)變相用於獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)生部門工作人員，還會(huì)對(duì)基層幹部抓好計(jì)劃生育工作帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。“使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生幹部不去千萬(wàn)百計(jì)做好計(jì)劃生育的宣傳教育工作，放任計(jì)劃外懷孕的育齡婦女超生，通過(guò)多徵收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來(lái)獲取個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。”

　　吳有水也説：“從現(xiàn)在的情況看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不僅沒有起到應(yīng)有的作用，反而很多地方為了多收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，縱容超生，靠這些撫養(yǎng)費(fèi)創(chuàng)收。”

　　社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)支出不明，審計(jì)困難

　　就在兩大部門公開回應(yīng)的前三天，又有14位女律師加入追問社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)去向的行列，聯(lián)名致信國(guó)家審計(jì)署申請(qǐng)資訊公開，詢問社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的收支情況是否屬於審計(jì)事項(xiàng)。

　　據(jù)媒體報(bào)道，同時(shí)，她們還繼續(xù)向尚未公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收情況的江蘇、廣東等14個(gè)省的計(jì)生、財(cái)政部門申請(qǐng)資訊公開，希望了解2012年度各省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的徵收總額和支出情況，並進(jìn)一步詢問徵收總額中包含多少例，以及同級(jí)財(cái)政部門收到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)後向計(jì)生部門的返還比例。

　　14位女律師之一、北京瑞風(fēng)律師事務(wù)所律師黃溢智介紹，截至9月11日，尚無(wú)部門回復(fù)。

　　黃溢智表示，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的支出情況應(yīng)該向公眾公開，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是補(bǔ)貼財(cái)政支出的，但我們查不到相關(guān)的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，希望政府部門予以公開。行政部門是應(yīng)該掌握這個(gè)數(shù)據(jù)的。”

　　桂世勳指出，《人口與計(jì)劃生育法》明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在計(jì)劃生育工作中截留、剋扣、挪用、貪污計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)或者社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　他建議各級(jí)衛(wèi)生計(jì)生部門應(yīng)當(dāng)定期公佈社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的徵收情況，以及上繳國(guó)庫(kù)、通過(guò)財(cái)政預(yù)算管理的支出情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　孫常敏認(rèn)為，現(xiàn)在各地沒有一個(gè)報(bào)表可以明確地説明每年的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有多少，“制度一定要嚴(yán)格執(zhí)行，罰多少，多少就要進(jìn)入國(guó)庫(kù)。保證收支兩條線”。

　　焦建國(guó)認(rèn)為，《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)徵收管理辦法》涉及的只是徵收內(nèi)容，而沒有開支規(guī)定。“至少應(yīng)該由省級(jí)政府制定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的支出管理辦法。因?yàn)樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬於人口和計(jì)劃生育行政事業(yè)性收費(fèi)，要用於人口和計(jì)劃生育工作，但是現(xiàn)在可能大部分用於計(jì)生辦的日常開支。”

　　吳有水介紹，所有的省級(jí)財(cái)政部門均告知不掌握社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的支出情況，都建議其找審計(jì)部門要審計(jì)報(bào)告。

　　但國(guó)家審計(jì)署在8月30日的一次會(huì)議上提到，過(guò)去幾年，由於民生資金和項(xiàng)目涉及面廣、使用分散，受審計(jì)力量和技術(shù)方法的限制，對(duì)資金額相對(duì)較小、使用較為分散、涉及特定地區(qū)或特殊人群的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、扶貧資金等未組織過(guò)全面審計(jì)，也未能全面掌握這些資金的底數(shù)。

　　焦建國(guó)表示，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在審計(jì)上存在一定的困難。“一是審計(jì)涉及的面太大了，主要集中在鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)政府，從審計(jì)工作量和成本上看，確實(shí)困難。二是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的使用五花八門，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連賬都沒有，即使是抽樣審計(jì)，想把一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的這筆費(fèi)用支出狀況摸清楚也不容易，何況各地情況還不一樣。三是存在一些罰沒收入被計(jì)劃生育部門的個(gè)別人員貪污腐敗的情況”。

　　即便如此，他依舊認(rèn)為對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的支出進(jìn)行審計(jì)還是很有必要的，“摸清情況，才能提出對(duì)策”。