基層和欠發(fā)達(dá)轄區(qū)在很大程度上形成了“體制內(nèi)等靠要、體制外自由裁量”主宰的治理體制。這種混合了“救濟(jì)”、“亂作為”——發(fā)掘體制外財(cái)源（違規(guī)變相舉債擔(dān)保和亂收費(fèi)等）——的治理體制，與“法治下的地方自主治理”背道而馳

　　2015年央地決算報(bào)告披露了央地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的粗線條數(shù)據(jù)，顯示由來已久的“地方財(cái)政高依賴度”和“公共支出高規(guī)制度”並存的局面並未有明顯變化，也表明國家治理體制改革依然任重道遠(yuǎn)。

　　中央財(cái)政已成“轉(zhuǎn)移支付財(cái)政”

　　地方財(cái)政對中央財(cái)政的高依賴度帶來的主要問題，莫過於與地方自主治理間的衝突。分析決算報(bào)告中的央地財(cái)政關(guān)係數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，國家治理體制中的這一深層次問題尚未得到解決。

　　與多數(shù)國家相比，中國的“小地方稅、大轉(zhuǎn)移支付”的地方財(cái)源結(jié)構(gòu)格局非常突出，由此形成地方財(cái)政對中央財(cái)政的高度依賴。2015年，包括稅收返還5019億元、轉(zhuǎn)移支付50079億元、以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金用於轉(zhuǎn)移支付的631億元在內(nèi)的廣義轉(zhuǎn)移支付，高達(dá)55729億元，佔(zhàn)包括地方本級收入83002億元在內(nèi)的地方總收入的40%。易言之，地方政府每100元收入中，來自中央廣義轉(zhuǎn)移即佔(zhàn)40元。這當(dāng)然指的是平均數(shù)，不同轄區(qū)的差異很大，基層和貧困地區(qū)的收入依賴度遠(yuǎn)高於平均水準(zhǔn)。

　　若與中央本級支出26282億元相比，廣義轉(zhuǎn)移的規(guī)模之大更加令人印象深刻：相當(dāng)於中央本級支出的2.1倍，佔(zhàn)中央政府支出總額的68%！很明顯，中央財(cái)政在很大程度已經(jīng)成為“轉(zhuǎn)移支付財(cái)政”。可以預(yù)見，如果沒有這些轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政將無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　由此可知，地方財(cái)政對中央財(cái)政的高依賴度，仍是當(dāng)前政府間財(cái)政體制的顯著特徵。這一特徵自“分稅制”形成後被逐步強(qiáng)化。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加上期間多次發(fā)生的財(cái)政蛋糕再分配遊戲中的層層集中財(cái)力，導(dǎo)致地方政府、特別是基層政府體制內(nèi)的自主財(cái)源日益薄弱。在2011年整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”式的中低速增長背景下，地方財(cái)政更是處於兩面夾擊的困境：在自主收入下滑的同時，多年形成的剛性支出居高不下，而償債高峰的到來使情形雪上加霜。

　　整體上的地方財(cái)政高依賴度，在縱向和橫向兩個維度上差異很大。數(shù)據(jù)分析顯示，在四級地方政府中，財(cái)政依賴度呈遞增式分佈：省級轄區(qū)越低，基層轄區(qū)越高。易言之，越是貼近地方民眾的政府，對“上面的錢”（廣義轉(zhuǎn)移支付）的依賴度越高。就橫向而言，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和財(cái)政實(shí)力薄弱的轄區(qū)，對上級財(cái)政的依賴度也越高。作為直接結(jié)果，基層和欠發(fā)達(dá)轄區(qū)在很大程度上形成了“體制內(nèi)等靠要、體制外自由裁量”主宰的治理體制。這種混合了“救濟(jì)”、和“亂作為”——發(fā)掘體制外財(cái)源（違規(guī)變相舉債擔(dān)保和亂收費(fèi)等）——的治理體制，與“法治下的地方自主治理”背道而馳。

　　如今，地方財(cái)政自主依然是央地財(cái)政關(guān)係和國家治理體制中極度缺失的話語和理念。對於促進(jìn)國家治理能力和治理現(xiàn)代化而言，其重要性無論怎樣高估也不過分。與世界上多數(shù)國家相比，中國地方政府、特別是基層政府在公共服務(wù)交付中的角色和地位重要得多，比中央政府也重要得多。平均而言，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務(wù)。如今，“基層不牢、地動山搖”的歷史幽靈並未遠(yuǎn)去，仍在四處徘徊。只要基層轄區(qū)無法被塑造為國家治理的中流砥柱、解決日益麻煩複雜的治理難題的前沿陣地，那麼，建設(shè)服務(wù)型政府和回應(yīng)性治理體制，無異於在沙灘上建堡壘。

　　地方自主治理依託三個相互關(guān)聯(lián)的核心概念：地方事務(wù)、自主決策和自主財(cái)源。治理的簡潔定義就是“一個社會解決其公共問題的系統(tǒng)方法”。絕大多數(shù)公共問題——尤其是日常性的公共問題——屬於地方事務(wù)，即對其他轄區(qū)沒有明顯空間外溢（負(fù)面和正面影響）的事務(wù)。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)一再啟示人們，就解決地方公共問題而言，沒有什麼比確保治理體制中的地方“自主決策”和“財(cái)源自主”的法定權(quán)力，來得更為合理有效了。在這樣的體制中，中央的適當(dāng)角色不是控制原本宜歸屬地方的財(cái)政權(quán)力與資源，而是制定與監(jiān)督公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化針對地方轄區(qū)的硬預(yù)算約束（規(guī)制地方赤字和債務(wù)），以及約束和引導(dǎo)地方遵從全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)範(fàn)——涵蓋支出、會計(jì)、報(bào)告、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和分類系統(tǒng)。

　　以此言之，“弱勢地方稅、強(qiáng)勢轉(zhuǎn)移支付”須朝向“強(qiáng)勢地方稅、弱勢轉(zhuǎn)移支付的方向，作出深度調(diào)整，以建設(shè)“地方自主、中央輔助”這一最為合理的回應(yīng)性治理安排。就回應(yīng)地方民眾對政府政策與服務(wù)交付的能力與意願而言，最貼近地方民眾的政府享有最為明顯和最重要的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢不會因?yàn)橘Y訊與通訊技術(shù)的發(fā)展而有所減退。

　　過度支出規(guī)制加劇預(yù)算僵化

　　除了令人印象深刻的“地方財(cái)政依賴”外，決算報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示“過度支出規(guī)制”的情形相當(dāng)嚴(yán)重。中央對地方支出進(jìn)行規(guī)制——對特定用途的預(yù)先規(guī)定——的必要性、合理性與有效性均有其限度：中央對地方的縱向財(cái)政控制，不應(yīng)以損害地方自主治理為代價。以此觀照，現(xiàn)行的預(yù)算規(guī)制呈現(xiàn)與此極不協(xié)調(diào)的圖景。

　　分析決算報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)可知，四個“國家賬本”——一般公共預(yù)算、社會保險(xiǎn)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算——的支出，前者約佔(zhàn)65%，後三者約佔(zhàn)35%。亦言之，支出總額中超出1/3的部分，地方?jīng)]有裁量權(quán)。

　　這是就“賬本規(guī)制”而言的。就其中最重要的賬本——一般公共預(yù)算——而言，規(guī)制的程度還要高得多，而且典型地反映在中央對地方的廣義財(cái)政轉(zhuǎn)移上。眾所週知，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付係指預(yù)先規(guī)定特定用途、接受方不可變更用途的財(cái)政補(bǔ)助，2015年約佔(zhàn)廣義轉(zhuǎn)移的40%，一般性轉(zhuǎn)移支付約佔(zhàn)51%，稅收返還約佔(zhàn)9%。

　　按照定義，一般性轉(zhuǎn)移支付指不預(yù)先不設(shè)定特定用途、由地方統(tǒng)籌安排使用的上級財(cái)政補(bǔ)助。令人驚訝的是，決算報(bào)告列示在“一般”轉(zhuǎn)移支付的條目，大多規(guī)定了特定用途，包括列示于“均衡性轉(zhuǎn)移支付”下的“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付”509億元、“城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”1232億元、“基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付”434億元、“基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付”4405億元以及“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障轉(zhuǎn)移支付”2123億元，合計(jì)共8703億元，佔(zhàn)一般轉(zhuǎn)移支付總額的30%；加上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，兩者合計(jì)佔(zhàn)廣義轉(zhuǎn)移支付（此處未含結(jié)轉(zhuǎn)）的55%。考慮到列示于“一般”轉(zhuǎn)移支付中的其他條目實(shí)際上具有專項(xiàng)性質(zhì)，這只是非常保守的計(jì)算。

　　在實(shí)務(wù)操作上，廣義轉(zhuǎn)移支付的絕大部分都以高度碎片化的方式實(shí)施：預(yù)先規(guī)定特定用途、由數(shù)目龐大的部門與機(jī)構(gòu)垂直“分管”（層層申報(bào)與審批）、碎片化地?fù)芨杜c實(shí)施、不勝其煩地“達(dá)標(biāo)”檢查彙報(bào)。這種體制的碎片化管理、分散財(cái)力辦小事的程度前所未有，對作為接受方的地方與基層政府構(gòu)成密不透風(fēng)的過度規(guī)制，成為“過度財(cái)政依賴”之外，通過“過度支出規(guī)制”抑制與削弱地方自主治理的另一股強(qiáng)大力量。

　　兩股力量的結(jié)合，造就了“財(cái)政資金大迴圈高碎片化”的央地財(cái)政體制，引發(fā)和加劇三個主要負(fù)面後果：權(quán)力濫用（尋租與腐敗）和決策“失誤”的高風(fēng)險(xiǎn)、高昂的社會交易成本，以及治理退化——即使花再多的錢也無力應(yīng)對日益麻煩複雜棘手的治理難題。後者與地方自主治理——地方事務(wù)的決算自主與財(cái)源自主——的高度邊緣化密切相關(guān)。

　　地方自主治理體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，高度依賴地方預(yù)算的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，後者則高度依賴預(yù)算靈活性——要求將支出規(guī)制控制在最低程度。過度支出規(guī)制使地方預(yù)算的靈活性喪失殆盡：預(yù)算中無法自主決策與自主支出的內(nèi)容過多。

　　這就是本文定義的預(yù)算僵化：在地方層次上，預(yù)算被變異和矮化為“計(jì)算”——計(jì)算在預(yù)算程式之外被先決性決定的事項(xiàng)和支出有多少，從而喪失了作為“最基本、最正式和最頻繁的治理程式”的地位和作用。結(jié)果，預(yù)算程式與報(bào)告無力引導(dǎo)稀缺資源的合理配置：基於國家戰(zhàn)略優(yōu)先性與政府政策重點(diǎn)的優(yōu)先性配置。《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》等部門法律法規(guī)，連同轉(zhuǎn)移支付、政府性基金和其他專款專用形式的氾濫，共同將預(yù)算在國家和地方治理中的邊緣化地位，成為治理退化的深層根源。

　　十八屆三中全會《決定》提出“建構(gòu)現(xiàn)代財(cái)政制度”以促進(jìn)治理能力和現(xiàn)代的宏大構(gòu)想，在這一構(gòu)思下推動新一輪改革，至今近3年。雖然取得局部進(jìn)展，但整體效果與前景似難樂觀，除非在三個主要的方向上，對治理改革的戰(zhàn)略思維與思路作出深度調(diào)整。

　　首先，通過尊重和保障地方事務(wù)的自主治理，充分發(fā)掘與利用地方自主治理的獨(dú)特優(yōu)勢與潛力。只要這些優(yōu)勢與潛力繼續(xù)被主流的縱向財(cái)政控制方式——基於投入（inputs）的控制——抑制，治理改革的“紅利”就不可能得到創(chuàng)設(shè)與開發(fā)，促進(jìn)治理能力與現(xiàn)代化的努力也將被大打折扣。很少有人認(rèn)知到，地方治理享有中央治理無可替代的一系列重要優(yōu)勢：貼近性、民眾參與、試驗(yàn)與創(chuàng)新、受託責(zé)任、改善收入動機(jī)、更易監(jiān)督結(jié)果、國家少數(shù)地方多數(shù)。只要這些獨(dú)特優(yōu)勢無法通過“大地方稅、小轉(zhuǎn)移支付”——最低限度的財(cái)政依賴——體制得到開發(fā)利用，治理改革既難以走上正軌，也難以帶來實(shí)質(zhì)成果。

　　其次，應(yīng)在中央治理和地方治理兩個層次上，致力推動“五大法寶”為重心的碎片化治理，系統(tǒng)地轉(zhuǎn)換為“預(yù)算中心的治理體制”。隨著治理難題日益複雜化與專業(yè)化，長期依賴“五大法寶”——增設(shè)機(jī)構(gòu)、文山會海、行政規(guī)制與審查（公章）、發(fā)票（管理公共支出與報(bào)賬）——的習(xí)慣與思維定勢，已全然落伍並越來越無效，亟需控制在最低程度上；與此同時，應(yīng)致力推進(jìn)“依靠預(yù)算解決治理難題”的一整套治理程式與機(jī)制建設(shè)。如此，“授人以漁度終生”的綜合整合式治理體制，才能最終取代沒有前途的“授人以魚度一日”的碎片化治理體制。治理難題的有效解決，必須是預(yù)算的解決；如果預(yù)算無力解決，需要做的就是系統(tǒng)改革預(yù)算程式與機(jī)制，而不是繼續(xù)依賴“五大法寶”。

　　最後，為達(dá)成上述兩項(xiàng)改革，當(dāng)務(wù)之急，宜大刀闊斧地推動三項(xiàng)舉措：（1）地方財(cái)政能力建設(shè)與責(zé)任建設(shè)，（2）消除過度支出規(guī)制以增強(qiáng)地方預(yù)算的靈活性，（3）基於投入的縱向財(cái)政控制重心應(yīng)轉(zhuǎn)向産出控制（最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）、硬預(yù)算約束和對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)範(fàn)的規(guī)制。其中，能力建設(shè)應(yīng)聚焦強(qiáng)化地方財(cái)源自主和降低財(cái)政依賴度，尤其應(yīng)強(qiáng)化真正意義的地方稅——確保地方在遵從上位法的前提下有適當(dāng)?shù)牡胤蕉惲⒎?quán)，以稅率分享制取代收入分成制，以及將轉(zhuǎn)移支付規(guī)模限度在“絕對必要”的界限內(nèi)。責(zé)任建設(shè)建設(shè)應(yīng)聚焦通過強(qiáng)化地方人大對地方黨政機(jī)關(guān)的財(cái)政問責(zé)能力，強(qiáng)化對地方民眾服務(wù)交付的責(zé)任性與回應(yīng)性。