經(jīng)濟日報原標題：截至9月末，財政部兩批示範(fàn)項目總投資額達7866.3億元，落地率近六成——PPP力促民間投資企穩(wěn)回升

　　題要：近年來，作為一種創(chuàng)新的公共産品、公共服務(wù)的市場化、社會化供給方式，PPP模式在我國得到大力推廣，並被視為積極財政政策、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要工具。在經(jīng)濟下行壓力依然較大的形勢下，PPP模式在穩(wěn)增長和拉動民間投資中的作用越來越受到矚目——

　　日前，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發(fā)佈統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，財政部兩批示範(fàn)項目232個，總投資額7866.3億元，落地率達58.2%。

　　從全國情況來看，地方PPP項目需求繼續(xù)增長，9月末全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進入執(zhí)行階段項目946個，總投資額1.56萬億元，規(guī)模可觀，落地率26%，與6月末相比，入庫項目正在加速落地，落地率穩(wěn)步提升。

　　打造透明規(guī)範(fàn)項目

　　近年來，PPP模式在我國得到大力推廣。此前，財政部確定了兩批共233個、總投資8146億元的示範(fàn)項目，著力“打造樣本、樹立標桿”。

　　“採取示範(fàn)項目的方式，有利於在各地經(jīng)驗尚為欠缺的情況下，通過示範(fàn)項目的先試先行，形成有可推廣意義項目範(fàn)例，對各地提供實例性指導(dǎo)。”中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

　　財政部等部門在6月初部署第三批政府和社會資本合作示範(fàn)項目申報篩選工作，歷經(jīng)約4個月，終於“塵埃落定”。與前兩批相比，2016年第三批示範(fàn)項目實現(xiàn)了多個“首次”，包括首次與相關(guān)行業(yè)部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)佈，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級行業(yè)部門與財政部門聯(lián)合申報和初選；首次事前全面公開評審程式和標準，增加了規(guī)範(fàn)性和透明度。

　　經(jīng)過評審，共有516個示範(fàn)項目脫穎而出，佔全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億元。“和前兩批項目比，這次評審規(guī)模大、領(lǐng)域廣，評價的科學(xué)性、參與性、公正性進一步增強，各地積極性也更高，項目的規(guī)範(fàn)性、創(chuàng)新性也更強。”財政部PPP示範(fàn)項目評審專家、中國青年政治學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授吉富星説。

　　創(chuàng)造條件吸引民資

　　作為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的重要支撐力量，民間投資增速在近年來有所回落。在此情形下，各地著力通過PPP模式吸引民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。在國務(wù)院今年開展的促進民間投資政策落實情況專項督查中，民間資本參與PPP的情況也受到關(guān)注。從不少地方情況看，作為社會資本參與到PPP項目以國有企業(yè)居多，民間資本還偏少，尤其是大型、綜合性PPP項目中多以國企為主。

　　今年以來，從國務(wù)院到各部委，都在力促民間資本參與PPP項目。比如，財政部等20個部門發(fā)佈的確定第三批項目文件，要求各地“依法擇優(yōu)選擇社會資本，鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本”。

　　國家統(tǒng)計局發(fā)佈的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前民間投資增速正在企穩(wěn)回升。前三季度民間投資261934億元，增長2.5%，增速比前8月加快0.4個百分點。

　　民間投資回升的原因，除了市場環(huán)境好轉(zhuǎn)、工業(yè)品出廠價格提升之外，國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人盛來運認為，另外一個很重要的因素，是政府加大了對民間投資支援的力度。“比如現(xiàn)在政府正在做的PPP，希望動員民間資本來參與基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些措施都促進了民間投資企穩(wěn)回升。”盛來運説。

　　“民間資本參與PPP偏少的原因較為複雜，主要有民間資本的個體體量普遍不大、凝聚力也不強，導(dǎo)致很難參與到投資額要求較高的PPP項目中。同時，也有民間資本與政府間合作信任感的因素。”趙全厚説。

　　吉富星也認為，與大型國企相比，民間資本普遍資金實力偏弱，融資難度大，在很多項目中資質(zhì)、業(yè)績、報價等競爭中優(yōu)勢不明顯，同時，也存在政府信用、財政支付能擔(dān)憂，導(dǎo)致“不敢進、進不去、爭不過”現(xiàn)象並存。此外，地方政府出於政治風(fēng)險、資金實力、監(jiān)管等多方面考慮，往往更傾向於選擇國企。

　　“不過，也不能完全從投資方判斷民間資本是否參與。在現(xiàn)實中，一些民間資金實際上通過理財産品、基金等形式參與到PPP項目中。”趙全厚説。

　　PPP改革是一項綜合性改革，吸引民間資本更好參與不是一蹴而就的，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套、協(xié)同推進。

　　著力完善政策體系

　　完善的制度體系是PPP項目成功實施的基礎(chǔ)。近年來，國務(wù)院和有關(guān)部委制定了一系列制度，為項目規(guī)範(fàn)實施提供了有力保障。

　　《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》是財政部最新出臺的PPP規(guī)範(fàn)性文件，明確了財政部門在政府和社會資本合作（PPP）項目全生命週期內(nèi)的工作要求，規(guī)範(fàn)財政部門履職行為，保障合作各方合法權(quán)益。

　　“如果目前已超過10萬億元規(guī)模的PPP項目出現(xiàn)風(fēng)險，那將是非常嚴重的，因此必須規(guī)範(fàn)PPP全生命週期管理，尤其是要規(guī)範(fàn)PPP的運作模式、強化PPP的財政管理，規(guī)範(fàn)財政部門履職行為，保障合作各方合法權(quán)益。”吉富星説。

　　在推進PPP過程中，一些地方存在各種不規(guī)範(fàn)問題，尤其是通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的做法，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。對此，《暫行辦法》要求，各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監(jiān)督管理，切實保障項目運作品質(zhì)，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。

　　“目前專門針對PPP的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，地方政府操作PPP的知識和技能也不足，一些項目是‘明股實債’的假PPP，應(yīng)該加強管理，打造公開、透明、規(guī)範(fàn)的PPP項目。”趙全厚表示。

　　《暫行辦法》強化了PPP項目的財政預(yù)算管理，規(guī)定行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總後，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命週期內(nèi)的履約能力。

　　“PPP項目財政承諾（支出責(zé)任）應(yīng)納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，但非一般性政府直接債務(wù)，本質(zhì)仍是政府債務(wù)管理一部分，其資産和負債最終是政府綜合財務(wù)報告的一部分。從預(yù)算管理、資産管理、風(fēng)險防範(fàn)角度看，應(yīng)對PPP項目的政府支出建立起支出責(zé)任風(fēng)險框架。”吉富星認為，推廣PPP模式的關(guān)鍵是落實風(fēng)險分擔(dān)機制、充分挖掘PPP 效率，以效率和風(fēng)險為導(dǎo)向積極審慎、穩(wěn)中求進地推進PPP項目。

　　趙全厚認為，除了財政管理之外，立項管理、定價機制、稅收優(yōu)惠、績效評價等方面的政策也需要進一步完善。

　　“應(yīng)該綜合利用法律、政策、指南和合同等規(guī)制工具，建構(gòu)一個立體的、協(xié)同的PPP規(guī)制體系，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配和救濟途徑，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律政策環(huán)境，化解社會資本的後顧之憂，更大程度上激發(fā)社會投資活力。”吉富星説。（經(jīng)濟日報記者 曾金華）