編者按：“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”被中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定為2014年六項(xiàng)工作任務(wù)之一，顯示出中央對(duì)於地方債務(wù)問題的重視程度。對(duì)此，專家表示，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要對(duì)癥下藥，當(dāng)務(wù)之急，是要在標(biāo)本兼治的考慮下，結(jié)合深化分稅制改革和構(gòu)建地方稅體系等舉措，儘快規(guī)範(fàn)地方政府性債務(wù)，通過建立合理和切實(shí)可行的地方債管理制度，實(shí)現(xiàn)地方政府“陽光融資”。本組策劃圍繞建立地方政府“陽光融資”機(jī)制的必要性、先決條件以及可行性方案等內(nèi)容展開，以期拋磚引玉，引發(fā)讀者對(duì)破解地方債問題的有益探討。

　　日前閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出的“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，是明年經(jīng)濟(jì)工作六項(xiàng)主要任務(wù)之一。金融危機(jī)以來，地方政府性債務(wù)暴增，引發(fā)國內(nèi)外高度關(guān)注，也成為國外機(jī)構(gòu)唱空中國的重要理由之一。2011年以來，審計(jì)署相繼進(jìn)行了三輪“摸家底”工作，最近一輪是在今年8月啟動(dòng)的近十年來最大規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì)，最終結(jié)果至今仍未公開。很多專家預(yù)計(jì)，總體規(guī)模不容樂觀，個(gè)別區(qū)域的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或較突出。

　　“中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)總體方針是要加強(qiáng)融資約束。從以往的國有企業(yè)到目前的地方融資平臺(tái)，這類主體融資缺乏約束，其不計(jì)成本地進(jìn)行融資，説到底就是只借不想還。因此必須加大地方政府融資的自身約束，將地方債納入全口徑預(yù)算管理。此外，一個(gè)巴掌拍不響，還要轉(zhuǎn)變銀行和債券投資者對(duì)地方債的認(rèn)識(shí)，從這個(gè)角度講，暴露個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)或許是件好事。”某大型基金固定收益部總經(jīng)理告訴本報(bào)記者。

　　嚴(yán)控地方債風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行

　　在業(yè)內(nèi)看來，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首提防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要基於以下三個(gè)方面的考慮。

　　首先，防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從官方表述來看，地方債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)在18萬億元左右，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這一數(shù)據(jù)或過於樂觀。據(jù)渤海證券測(cè)算，地方債務(wù)規(guī)模可能高達(dá)19萬億元。2010年至2012年，地方債務(wù)年複合增長率高達(dá)33%以上，遠(yuǎn)超相應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)增速。如果繼續(xù)允許地方債規(guī)模盲目擴(kuò)大，將導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，防控流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來，地方政府除了依靠銀行信貸、城投債等相對(duì)透明的融資渠道外，開始吸納來自信託、資産管理、私募等機(jī)構(gòu)的資金。這些資金具有“利率高、期限短”的特點(diǎn)，信託融資成本至少在10%以上，期限只有1至2年，而地方政府的基建項(xiàng)目大多難以在規(guī)定期限內(nèi)産生足以償付本息的高額收益，只有“借新償舊”才能緩解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　“假設(shè)地方政府性債務(wù)總規(guī)模為20萬億元，明年維持債務(wù)鏈條不崩斷就需要6萬億元，這還沒考慮地方政府新增投資所需的資金。”華泰證券首席策略分析師徐彪稱。由此可見，“借新還舊”愈演愈烈，潛在風(fēng)險(xiǎn)正在增強(qiáng)。

　　第三，防控債務(wù)增量再堆積風(fēng)險(xiǎn)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府仍將發(fā)揮重要作用，如果目前地方債務(wù)問題不加以解決，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府若盲目擴(kuò)張投資，帶來債務(wù)增量的過快增長，非但無助於城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，反而將加劇債務(wù)問題爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　健全地方政府“陽光融資”機(jī)制

　　在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，巨大的資金投入問題使得地方政府舉債不可避免。近日召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出：“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”。

　　“中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)總體方針是要加強(qiáng)融資約束。從以往的國有企業(yè)到目前的地方融資平臺(tái)，這類主體融資缺乏約束，其不計(jì)成本地進(jìn)行融資，説到底就是只借不想還。因此必須加大地方政府融資的自身約束，將地方債納入全口徑預(yù)算管理。此外，一個(gè)巴掌拍不響，還要改變銀行、債券投資者對(duì)地方債的認(rèn)識(shí)。監(jiān)管層和市場(chǎng)主體共同推進(jìn)地方債務(wù)‘陽關(guān)融資’。”某大型基金固定收益部總經(jīng)理告訴本報(bào)記者。

　　“如果你已經(jīng)看到跳窗戶、走後門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和後門給關(guān)上，從而更規(guī)範(fàn)一些。”央行行長周小川近期在談及地方政府發(fā)行市政債時(shí)稱，如果可以借錢的話，就得給借款人開一個(gè)正門。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以“治存量、開前門、關(guān)後門、修圍墻”為要領(lǐng)，疏堵結(jié)合，把地方公債的規(guī)模逐步擴(kuò)大來置換、替代地方融資平臺(tái)等形成的隱性負(fù)債，還應(yīng)建立起地方債的預(yù)警防控機(jī)制，包括建立一定規(guī)模的地方政府性債務(wù)償債基金，當(dāng)出現(xiàn)局部性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

　　地方政府信用評(píng)級(jí)體系亟待建立

　　在推進(jìn)地方政府“陽光融資”的過程中，一個(gè)必須解決的問題就是地方政府信用評(píng)級(jí)。目前，這個(gè)領(lǐng)域幾乎是一片空白。對(duì)此，財(cái)政部部長樓繼偉近日稱，應(yīng)建立在地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上的地方發(fā)債管理體制。這一表態(tài)也被認(rèn)為是我國將建立地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制並推進(jìn)地方自主發(fā)債的一個(gè)重要信號(hào)。

　　中國人民大學(xué)金融與證券研究所副所長趙錫軍表示，政府發(fā)債需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府信用評(píng)級(jí)正是衡量政府償還能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段，建立地方政府信用評(píng)級(jí)是地方政府可以自行發(fā)債的一個(gè)先行條件。財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明認(rèn)為，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)主要應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)估：一是評(píng)估地方政府有多大償債能力，二是評(píng)估地方政府有多強(qiáng)的債務(wù)使用能力，三是評(píng)估債務(wù)發(fā)行的必要性。

　　如何將建立地方政府信用評(píng)級(jí)落到實(shí)處？白景明認(rèn)為，應(yīng)從三個(gè)方面著手進(jìn)行評(píng)級(jí)：一是建立合理的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確什麼水準(zhǔn)好、什麼水準(zhǔn)差，建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系；二是建立明確細(xì)化的指標(biāo)體系；三是要確立信用評(píng)級(jí)的評(píng)價(jià)主體。

　　不過，建立政府信用評(píng)級(jí)還面臨不少挑戰(zhàn)。有分析認(rèn)為，一方面，設(shè)置評(píng)級(jí)要對(duì)地方的整體債務(wù)規(guī)模、財(cái)政償還能力有一個(gè)清楚地了解，而我國政府財(cái)政透明度目前尚無法滿足信用評(píng)級(jí)的基本需要；另一方面，國內(nèi)缺乏地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，由於此前沒有進(jìn)行過政府信用評(píng)級(jí)，企業(yè)無法通過業(yè)務(wù)實(shí)踐活動(dòng)積累評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)、驗(yàn)證評(píng)級(jí)技術(shù)、提高評(píng)級(jí)能力。

　　值得一提的是，要對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，首先要建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，即編制全國和地方資産負(fù)債表。黨的十八屆三中全會(huì)決議明確提出“編制全國和地方資産負(fù)債表”，一些省份目前已經(jīng)在試編資産負(fù)債表，進(jìn)展順利。國家統(tǒng)計(jì)局日前組織召開了專家研討會(huì)，研究國家資産負(fù)債表的編制方法。國家統(tǒng)計(jì)局局長馬建堂表示，目前正在加快推進(jìn)這項(xiàng)工作。李光磊