養(yǎng)老金改革爭議趨明朗： “個人賬戶做實”主張退潮

　　自從28年前基本養(yǎng)老保險制度開始嘗試引入個人賬戶以後，關於個人賬戶的爭議從來就沒有停止過。

　　這些年來，個人賬戶“存”還是“廢”、“做大”還是“做小”、“做實”還是“做空”的爭議並未因中央文件的屢次拍板定案而消弭。相反，種種分歧仍或明或暗地存在於理論和實踐層面中。

　　2013年11月的十八屆三中全會將“做實個人賬戶試點”改為“完善個人賬戶”後，業(yè)內(nèi)在完善個人賬戶的路徑上産生了巨大的分歧，爭議的核心是個人賬戶是否要轉為名義賬戶以及是否需要擴大個人賬戶。

　　第一財經(jīng)記者從多位業(yè)內(nèi)人士處了解到，經(jīng)過兩年多的激烈爭議之後，個人賬戶的改革路徑逐步明朗：個人賬戶不再做實，將8%的個人賬戶作為個人權益記錄的方向正在贏得更多共識。但業(yè)內(nèi)人士預計，完善個人賬戶的方案要待十九大之後才能確定。

　　個人賬戶命運多舛

　　中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長宋曉梧自上世紀80年代起長期直接參與我國社會保障制度設計和改革進程。他在近日舉行的養(yǎng)老保險個人賬戶專題研討會上説，從1989年深圳市和海南省試點在基本養(yǎng)老保險中引入個人賬戶開始，關於個人賬戶的爭議已經(jīng)進行了四輪。

　　1993年中共十四屆三中全會之前的第一輪爭議核心是是否引入個人賬戶。第二輪爭議高潮發(fā)生在1996～1997年，核心是關於個人賬戶的大小之爭。雖然國務院決定實行統(tǒng)賬結合的制度，但同時推薦了兩套方案，一套是體改委的大賬戶小統(tǒng)籌，一套是勞動部的大統(tǒng)籌小賬戶。

　　統(tǒng)賬結合的方案在實施中出現(xiàn)了多樣化，個人賬戶的規(guī)模不統(tǒng)一，從最低4%到最高17%，給養(yǎng)老金制度改革帶來了很多矛盾。宋曉梧説，當時湖北省的職工反映，同在武漢市，但要從省屬企業(yè)向武漢市屬企業(yè)調(diào)動都沒辦法，因為個人賬戶規(guī)模不一樣。

　　2000年是個人賬戶爭議的第三次高潮。從當年研討會的情況來看，反對個人賬戶的觀點明顯不佔上風，大部分機構和學者都贊成繼續(xù)堅持“統(tǒng)賬結合”的制度模式。

　　國務院最後決定維持統(tǒng)賬結合的制度，但個人賬戶要做小、做實。2001年開始，遼寧、吉林、黑龍江相繼啟動做實試點，但在做實個人賬戶的過程中遇到了前所未有的困難。到2008年做實個人賬戶的試點已經(jīng)擴大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委託運營協(xié)議，但此後再也沒有省份願意加入。

　　據(jù)了解，到2010年，中央財政對最早做實賬戶的遼寧省的做實試點補貼處於暫時中止狀態(tài)，並特批遼寧省向已經(jīng)做實的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，這意味著遼寧做實個人賬戶的試點幾近失敗。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，2010年頒布的《社會保險法》只明確了統(tǒng)賬結合的制度模式，但回避個人賬戶做實問題，至此，做實個人賬戶在政策上開始動搖。

　　個人賬戶不擴大

　　“做實”個人賬戶試點在現(xiàn)實中遇到的困境是，由於地區(qū)發(fā)展嚴重失衡，欠發(fā)達地區(qū)的個人賬戶很難做實，並且由於投資效率低下，沿海發(fā)達地區(qū)雖然可以做實，但是不願意做實。

　　在十八屆三中全會的公報中，完善個人賬戶取代了以往的做實個人賬戶。個人賬戶的爭議也迎來了第四次高潮，此次爭議的焦點是，是否實行名義賬戶、是否擴大個人賬戶比例。

　　這場爭論從2014年末開始，時任財政部部長的樓繼偉認為，做實個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶可選擇的模式，他支援擴大個人賬戶的改革方案。

　　知情人士表示，財政部曾對28%、16%、8%的名義個人賬戶均做過測算，擴大個人賬戶的目的是提高養(yǎng)老保險制度激勵機制，增加可持續(xù)性。

　　包括宋曉梧在內(nèi)的一批社保界學者、官員則反對擴大個人賬戶，尤其是反對沒有任何社會共濟性的零統(tǒng)籌“全賬戶”。

　　宋曉梧認為，在我國一次分配差距已經(jīng)過大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持公平、共濟性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴大初次分配差距的方向不能偏離。

　　中國社會保障學會會長鄭功成在上述研討會上表示，在多層次制度體系中，公共養(yǎng)老金必須由政府參與並扮演信用擔保人角色，切實提供穩(wěn)定的安全預期，讓人民始終對其充滿信賴；所謂多繳多得激勵機制，因與公共養(yǎng)老金制度追求的社會公平存在價值衝突，應當?shù)?/p>

　　中國人民大學財金學院教授朱青認為，建立個人賬戶制度的初衷有兩個，一是引入個人繳費，二是積累養(yǎng)老保險基金，提高儲蓄率推動經(jīng)濟增長。

　　他表示，擴大個人賬戶的倡議者參考住房公積金是不合適的，因為住房公積金是短期可以受益的制度項目，而基本養(yǎng)老保險制度是長期的制度，參保者至少要在35年後才能享受待遇，住房公積金和基本養(yǎng)老保險兩者是具有不同屬性的，不能簡單借鑒，所以不建議擴大個人賬戶的繳費規(guī)模。

　　知情人士表示，中央高層採納了堅持養(yǎng)老保險公平共濟性的建議，“多繳多得”最近這一兩年間也淡出了中央文件。

　　雖然擴大個人賬戶不是未來的改革方向，但名義賬戶卻成為解決當前個人賬戶空賬的一劑良藥。

　　名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”，其本質有兩點：在融資方式上實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上採取繳費確定型。簡而言之，就是以後個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。

　　宋曉梧表示，目前優(yōu)選方案仍是保持現(xiàn)有統(tǒng)賬結合製度不變，但基於做實個人賬戶現(xiàn)實困難，把現(xiàn)在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶將達到平穩(wěn)過渡的效果，並保證制度的社會共濟性。

　　名義賬戶意味著，未來養(yǎng)老保險個人賬戶將不再做實而只是作為個人參保繳費的權益記錄，養(yǎng)老保險基金名副其實地回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。

　　個人賬戶走向名義賬戶是一個向現(xiàn)實妥協(xié)的結果。名義賬戶雖然可以將空賬合法化，能夠在一定程度上緩解財政負擔，但卻無法從根本上解決個人賬戶私有性質與社會統(tǒng)籌共濟性之間的矛盾。

　　宋曉梧表示，他一直反對在基本養(yǎng)老保險制度引入個人賬戶，多年來在個人賬戶改革實踐中堅持做實做小的原則，此次建議對8%個人賬戶實行名義賬戶制度，是考慮到維護制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性所做的妥協(xié)。他説，如果個人賬戶能夠縮小到5%，那麼基本養(yǎng)老保險制度共濟性的效果會更好。

　　養(yǎng)老保險回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制？

　　1966年，美國著名學者亨利·艾倫在《社會保險悖論》這篇論文中提出著名的“艾倫條件”（AaronCondition）。他説，如果每人平均工資增長率和人口增長率之和超過利率，那麼引入現(xiàn)收現(xiàn)付的社會養(yǎng)老保險基金就可改善每個人的福利現(xiàn)狀。

　　朱青認為，我國的實際國情是滿足艾倫條件的，即我國的實際工資增長率和人口增長率之和是遠高於實際收益率的，所以我國建立現(xiàn)收現(xiàn)付制度是更有效率的做法，沒有必要建立基金制。

　　中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所助理研究員王新梅長期緊盯養(yǎng)老保險個人賬戶，她在研究了智利、新加坡以及許多發(fā)達國家的積累制養(yǎng)老金髮展歷程後提出，世界銀行推行的公共養(yǎng)老金的私有化改革是基於錯誤的假設之上的。

　　王新梅説，在過去20多年的全球性養(yǎng)老金改革中，世界銀行等國際金融機構提出的積累制可以應對人口結構老齡化的觀點，無論在理論上還是在實踐中，都被所有發(fā)達國家所拒絕。

　　中國人民大學中國社會保障研究中心副教授楊俊認為，從1981年啟動的智利個人賬戶改革養(yǎng)老金待遇水準較低，已經(jīng)引起參保者的強烈反對；個人賬戶制度的激勵功能實際非常有限，很多人都是只維持最低需要的繳費年限，還有許多人逃離了這一制度。

　　中國社科院學部委員周弘則認為，目前有些關於個人賬戶的討論混淆了國家和市場。通常情況下，公共養(yǎng)老金也分為兩層，一是體現(xiàn)公平的基礎養(yǎng)老金，二是體現(xiàn)收入差別的補充養(yǎng)老金，有點像我國的個人賬戶，兩者都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，投資部分很少。真正的個人賬戶是市場行為。

　　從統(tǒng)賬結合走向統(tǒng)賬分離

　　鄭功成表示，20多年的時間證明，我國養(yǎng)老保險制度改革的一大失誤是在缺乏理性論證的條件下，簡單地將完全私有化的個人賬戶引入了基本養(yǎng)老保險制度，不僅損害了養(yǎng)老保險制度應有的公共性與穩(wěn)定性，也造成了一系列的不良後遺癥。

　　李珍從制度建立伊始就反對在基本養(yǎng)老保險中引入個人賬戶。她認為，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險混入社會保險在理論上的困境是個人賬戶是私有財産，不具保險性質，將它嵌入社會保險之中在學理上不通。

　　李珍對第一財經(jīng)記者表示，正是因為在“統(tǒng)賬結合”制度中共有私有産權混合，所以實踐中沒有人是由於個人賬戶制度的設計而願意努力工作且積極參保多繳費，個人賬戶的激勵假想理論並沒有實現(xiàn)。

　　“當年想要通過統(tǒng)賬結合來實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度，既要有公平性又要有激勵性的美好願望，在實踐中證明是難以完成的，最後的結果是統(tǒng)賬結合變成了一筆‘混賬’。”宋曉梧説。

　　李珍認為，實行名義賬戶意味著對個人賬戶進行“做空”，空賬邁不過的一個坎是如何計息。

　　名義賬戶和銀行賬戶的根本不同在於，儲戶是真金白銀拿給銀行，銀行實現(xiàn)投資收益之後給儲蓄利息，而名義賬戶中是沒有錢的，個人交的錢已經(jīng)拿出給退休人員發(fā)養(yǎng)老金了。

　　“計息低則賬戶持有人受損，計息高則下一代受損。”李珍説，改革之後，如果還像以前一樣按一年期銀行利率計息的話，參保人是受損的，並且個人賬戶養(yǎng)老金水準低下；而如果計入較高利息，那麼很快會積累大量的負債。

　　李珍認為，與社會統(tǒng)籌不同，個人賬戶上的負債是硬約束的，未來不可能通過計算公式的調(diào)整減少養(yǎng)老金的支出，這意味著屆時在職一代的負擔會更重，會拖累中國經(jīng)濟的發(fā)展。

　　因此，李珍建議職工養(yǎng)老保險個人賬戶從社會養(yǎng)老保險中分離出來，讓參保人建立自願性儲蓄養(yǎng)老制度，會減少因政府干預産生的扭曲。同時，個人賬戶的分離還需要其他參量改革來配合，否則制度的收支平衡就會出問題。

　　“如果改革之初只是將國家和企業(yè)包辦的養(yǎng)老保障改為社會養(yǎng)老保險制度，沒有引入個人賬戶，再在這個制度基礎上推進企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，那麼我國的養(yǎng)老保險制度改革將會順利得多。”鄭功成説。

　　學界提出了多種完善個人賬戶的方案，諸多方案中，從統(tǒng)賬結合走向統(tǒng)賬分離被認為是一條根本解決之道，讓政府的歸政府，市場的歸市場。

　　然而，統(tǒng)賬分離需要對現(xiàn)行制度動“大手術”，尚難以成為完善個人賬戶的現(xiàn)實選項，養(yǎng)老保險改革仍然任重道遠。