繼家庭聯(lián)産承包責(zé)任制後,我國農(nóng)村改革再度迎來重大制度創(chuàng)新。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)於完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》30日由新華社受權(quán)發(fā)佈。意見指出,現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意願(yuàn),將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置並行。

　　專家表示,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立運(yùn)作,可以更大範(fàn)圍地優(yōu)化配置,提升土地利用效率,提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生産率。但目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作,尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性。

　　突破 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)將分置並行

　　農(nóng)業(yè)部部長韓長賦此前介紹,十一屆三中全會(huì)以後,我國實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營,土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,目前大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村,農(nóng)民出現(xiàn)了分化,承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意願(yuàn),把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置並行,這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

　　韓長賦日前在解讀國務(wù)院發(fā)佈的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》時(shí),再度明確了這項(xiàng)改革的歷史意義。他説,新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,要增強(qiáng)三大動(dòng)力,即深化農(nóng)村改革、推進(jìn)科技創(chuàng)新、培育新型主體。而當(dāng)前農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)係,因此要深化以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇也認(rèn)為,“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)地産權(quán)制度,豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,揭示了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的深刻內(nèi)涵,是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新。“經(jīng)營權(quán)在更大範(fàn)圍的優(yōu)化配置,相對集中土地使用,不僅僅使土地利用效率得到提升,更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生産率,從而提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力,既解決了原承包農(nóng)戶的財(cái)産權(quán)益保護(hù)問題,又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長動(dòng)力問題。”他表示。

　　張紅宇認(rèn)為,“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大範(fàn)圍內(nèi)優(yōu)化配置,自給自足生産的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少,而以提供商品農(nóng)産品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)産業(yè)化經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長髮育,隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)品質(zhì)效益和競爭力,這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)和方向。

　　完善 相關(guān)法律修訂工作將提速

　　完善這種重大理論創(chuàng)新,意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進(jìn)行。

　　意見指出,要紮實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體,明確權(quán)利歸屬,穩(wěn)定土地承包關(guān)係。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)範(fàn)管理制度,完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防範(fàn)機(jī)制,確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)範(fàn)有序流轉(zhuǎn)。構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系,加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

　　“經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置裏,和承包權(quán)是合一的。經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)派生出來的,不是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)係。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英錶示,理清三權(quán)之間的關(guān)係,是理順法律時(shí)要注意的重要問題。

　　全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)副主任委員劉振偉表示,現(xiàn)在全國人大正在抓緊對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改,這次修法主要針對中央對土地承包關(guān)係的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

　　他也認(rèn)為,“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性。“該如何給土地經(jīng)營權(quán)定性,現(xiàn)在眾説紛紜,有人認(rèn)為是債權(quán),有人認(rèn)為是物權(quán)。債權(quán)的理由是土地經(jīng)營權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)係而産生的,沒有租賃合同,沒有契約關(guān)係就沒有這個(gè)債權(quán)關(guān)係。還有一些權(quán)威專家説根據(jù)承包期限長短來判斷是物權(quán)還是債權(quán),流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán),流轉(zhuǎn)期限長就是物權(quán)。另外,國際上現(xiàn)在對債權(quán)物權(quán)化管理也是一個(gè)趨勢。”劉振偉説。

　　展望 將研究經(jīng)營權(quán)抵押承包權(quán)退出辦法

　　意見還提出,要“積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)産業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)”,還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”。

　　據(jù)了解,上述幾項(xiàng)改革試點(diǎn),目前已在各地有序展開。目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn),全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中,6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而自去年8月份國務(wù)院正式啟動(dòng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來,目前已經(jīng)有近300個(gè)縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)。

　　專家介紹稱,開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要目的是盤活農(nóng)村土地資産,促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富。今年年初,中國人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》,在貸款用途、抵押物認(rèn)定以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面明確了底線,例如要求抵押貸款應(yīng)主要用於農(nóng)業(yè)生産經(jīng)營等貸款人認(rèn)可的合法用途,以及要求用於抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議,且不能超過農(nóng)民承包土地的剩餘年限等。

　　多位專家稱,抵押物處置是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵,而試點(diǎn)要同時(shí)顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對抵押物的合法處置權(quán),就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng)新和探索。記者了解到,為防範(fàn)金融風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn),重慶、吉林、湖北等多個(gè)省市設(shè)立了農(nóng)村産權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)損失風(fēng)險(xiǎn)。

　　農(nóng)地承包權(quán)的政策制度接下來也面臨重大調(diào)整。現(xiàn)行土地承包關(guān)係普遍將於2030年或2033年到期。目前,適時(shí)就二輪承包期滿後耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案,也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外,針對部分地區(qū)撂荒嚴(yán)重的問題,土地承包權(quán)的有償退出也零星開始出現(xiàn)了試點(diǎn)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在重慶市巴南區(qū)採訪獲悉,該地區(qū)正在就此進(jìn)行探索,地方政府先確定前期投資業(yè)主,限定試點(diǎn)區(qū)域;再徵求農(nóng)戶意見,由農(nóng)戶與業(yè)主協(xié)商達(dá)成退出補(bǔ)償協(xié)議條款,業(yè)主出資對農(nóng)戶予以補(bǔ)償,農(nóng)戶將土地權(quán)利退還給集體組織,再由村集體將其流轉(zhuǎn)給業(yè)主;最後三方簽訂協(xié)議。據(jù)了解,目前巴南區(qū)已有一些農(nóng)民自願(yuàn)退出,實(shí)現(xiàn)直接財(cái)産性收入數(shù)百萬元。