在戶籍制度改革中，農(nóng)民進(jìn)城不用放棄農(nóng)村土地，是平穩(wěn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，但農(nóng)業(yè)生産可能面臨兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：一是農(nóng)民進(jìn)城後，農(nóng)村土地將撂荒；二是農(nóng)地細(xì)碎化，不利於規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市從2010年8月實(shí)施戶籍制度改革以來，已有近360萬(wàn)農(nóng)民自願(yuàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，土地撂荒情況未出現(xiàn)大的波動(dòng)，農(nóng)業(yè)生産總體平穩(wěn)。重慶戶改兩年多轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地也能得到集約利用，農(nóng)業(yè)發(fā)展有更大空間。

　　戶籍不用土地?fù)Q

　　在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城主要以徵地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“土地?fù)Q社保”方式獲得市民身份和待遇。但由於農(nóng)民將土地作為保障的需要，以及農(nóng)村土地附著權(quán)益的增加，很多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城不願(yuàn)放棄農(nóng)地，甚至出現(xiàn)激烈的“土地維權(quán)”。

　　為保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，國(guó)務(wù)院辦公廳在2011年第9號(hào)文件中，要求“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個(gè)人意願(yuàn)，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”在重慶戶改政策設(shè)計(jì)中，也明確規(guī)定“戶籍不用土地?fù)Q”，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城後，仍可保留農(nóng)村土地權(quán)益。

　　“戶籍土地脫鉤”、“人地分離”也引起了一些擔(dān)憂，認(rèn)為這可能進(jìn)一步加劇土地撂荒，不利於農(nóng)業(yè)穩(wěn)定；此外，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶後，土地仍掌握在一家一戶手中，分散使用，難以規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利於農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者綜合重慶農(nóng)業(yè)、戶改部門情況和基層採(cǎi)訪，發(fā)現(xiàn)這些情況尚未出現(xiàn)。據(jù)重慶各級(jí)農(nóng)業(yè)部門綜合調(diào)查，2010至2012年，重慶雖有近360萬(wàn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，涉及承包地300多萬(wàn)畝，但全市糧食播種面積仍然在3390萬(wàn)畝左右，糧食總産量穩(wěn)定在1130萬(wàn)噸。截至2012年底，重慶糧食已實(shí)現(xiàn)“五年豐”。

　　重慶農(nóng)業(yè)大區(qū)涪陵區(qū)的承包地約78萬(wàn)畝，常年撂荒地佔(zhàn)3%左右。區(qū)農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)何澤富介紹説，戶改以來，全區(qū)10萬(wàn)多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，其承包地要麼仍就近耕種，要麼交給親戚或鄰居代種，要麼將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶或?qū)I(yè)合作社耕種，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地規(guī)模集中度已超過30%，土地流轉(zhuǎn)增速較快。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地撂荒率與全區(qū)平均水準(zhǔn)相當(dāng)。

　　重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦公室原專職副主任徐強(qiáng)也指出，從重慶兩年多戶改實(shí)踐來看，土地撂荒並未出現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，並未威脅糧食安全。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民留在農(nóng)村的土地，可以通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式，規(guī)範(fàn)流轉(zhuǎn)。

　　三因素抑制土地撂荒

　　記者綜合採(cǎi)訪發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的同時(shí)，農(nóng)村未出現(xiàn)大規(guī)模土地撂荒，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)還有進(jìn)一步發(fā)展，主要有三方面原因：

　　一是重慶戶改對(duì)象主要是在城市打工的農(nóng)民工，這些人長(zhǎng)期脫離農(nóng)業(yè)生産，轉(zhuǎn)戶並不改變土地生産狀況。“除了少數(shù)距離偏遠(yuǎn)、地力很差的土地被撂荒之外，農(nóng)民工在轉(zhuǎn)戶前，其實(shí)就已將土地交給親戚、朋友耕種或者流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社生産。轉(zhuǎn)戶並不必然會(huì)提高土地撂荒率。”徐強(qiáng)告訴記者，在各區(qū)縣，不少農(nóng)民也並非整戶轉(zhuǎn)戶，全家進(jìn)城，留在農(nóng)村的父母或子女仍可以耕種土地。

　　在開縣臨江鎮(zhèn)青陽(yáng)村，村民任強(qiáng)轉(zhuǎn)戶後，就遷到了鎮(zhèn)上居住，家裏5畝多土地交給了親戚種植中藥材。任強(qiáng)告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“咱三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村人多地少，每人平均還不到一畝地。雖然現(xiàn)在很多人轉(zhuǎn)戶進(jìn)了城，但每人平均土地面積還是不多，一旦有人進(jìn)城，別人就想拿地來種。”

　　二是在戶改中，就近就地轉(zhuǎn)戶比例較高，這些轉(zhuǎn)戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地。據(jù)重慶市戶改辦統(tǒng)計(jì)，在重慶360萬(wàn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民中，就近就地轉(zhuǎn)戶比例約在4成左右，不少人“身份是市民，仍在幹農(nóng)活”。江津區(qū)慈雲(yún)鎮(zhèn)的舒福全説：“雖然現(xiàn)在轉(zhuǎn)戶進(jìn)了小城鎮(zhèn)，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距離，平時(shí)騎著摩托車不到10分鐘就到了，並不耽誤伺候2畝多水稻。”

　　三是近年來重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，土地租金上漲，不少轉(zhuǎn)戶農(nóng)民來到區(qū)縣城、重慶主城區(qū)，有些人地遠(yuǎn)距離分離的“新市民”願(yuàn)意將土地流轉(zhuǎn)給大戶、專業(yè)合作社等新興農(nóng)業(yè)生産主體，既能解決土地撂荒，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　在涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)石朝門村，國(guó)全蔬菜專業(yè)合作社就流轉(zhuǎn)了全村大量轉(zhuǎn)戶群眾土地。“以前農(nóng)民一家一戶種地難賺錢，種水稻、玉米只能維持溫飽。一些人覺得種地又苦又累，寧願(yuàn)撂荒也不願(yuàn)種。”合作社社長(zhǎng)何國(guó)全説，加入土地股份合作社後，土地變成了“金疙瘩”。隨著規(guī)模效益顯現(xiàn)，村裏土地租金已從2009年的每畝400多元上漲到600多元，而且每年還能有分紅。土地越來越值錢，只要合同規(guī)範(fàn)、風(fēng)險(xiǎn)小，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民願(yuàn)意把土地流轉(zhuǎn)出來。專業(yè)合作社也能獲得更多的土地資源。

　　加快農(nóng)地産權(quán)改革

　　採(cǎi)訪中，不少政府官員、專家學(xué)者認(rèn)為，從目前來看，農(nóng)村土地撂荒的直接原因還是在於農(nóng)業(yè)比較效益太低，農(nóng)民種地不賺錢。據(jù)農(nóng)情調(diào)查，目前重慶每人平均 承 包 地 面 積 僅 為1 .1畝 左 右 ， 大 多 是 “ 巴 掌地”、坡耕地，産出效益較差。通過戶改通道，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，能夠提高農(nóng)村每人平均資源佔(zhàn)用量，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的空間。

　　從目前來看，重慶率先在戶改中嘗試農(nóng)民進(jìn)城不用放棄農(nóng)村土地，在農(nóng)村尚未加劇土地撂荒，抑制規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還是應(yīng)做好詳細(xì)、規(guī)範(fàn)的制度設(shè)計(jì)，處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城與農(nóng)村土地處置之間的關(guān)係，既要讓“新市民”平穩(wěn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，享受市民待遇，也要保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，抑制土地撂荒。

　　相關(guān)專家認(rèn)為，戶籍制度改革不可能單兵突進(jìn)，要使農(nóng)民進(jìn)城平穩(wěn)有序，農(nóng)業(yè)生産不發(fā)生大的風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)農(nóng)村土地利用制度改革：

　　首先，要建立、完善在農(nóng)民進(jìn)城後，留在農(nóng)村的土地處置管理平臺(tái)，提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，並通過相關(guān)法律、規(guī)章明確，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城後，農(nóng)村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵(lì)將承包地交給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)，按協(xié)議分享收益。對(duì)於自願(yuàn)放棄承包地的，可經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意後轉(zhuǎn)讓給其他村社成員或願(yuàn)意遷入村社的其他農(nóng)民，轉(zhuǎn)讓價(jià)格由供需決定，實(shí)現(xiàn)規(guī)範(fàn)有償退出。

　　其次，要加快農(nóng)村土地産權(quán)制度改革步伐，真正明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬關(guān)係，要在承包地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，通過法律確認(rèn)村社集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者、農(nóng)民作為土地經(jīng)營(yíng)、使用者之間的權(quán)利關(guān)係，依靠落實(shí)農(nóng)民的財(cái)産權(quán)利，尤其是農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等，使農(nóng)民真正在法律上擁有、佔(zhàn)有、支配、處置這些財(cái)産的權(quán)利，這樣一方面能夠解決農(nóng)民進(jìn)城後對(duì)土地的後顧之憂，另一方面，也能為農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境。