1999年以來，國家及主管部門對(duì)於小産權(quán)房的建設(shè)和銷售一直採取高壓的態(tài)勢，特別是去年11月22日國土部和住建部聯(lián)合發(fā)出通知要求各地堅(jiān)決遏制違法建設(shè)和銷售小産權(quán)房後，政策和行動(dòng)上的打壓態(tài)勢創(chuàng)紀(jì)錄地升級(jí)。首先是國土資源部在新年伊始就赴各地督察小産權(quán)房處理情況，然後是小産權(quán)房問題嚴(yán)重的北京和深圳先後發(fā)文做出處理小産權(quán)房的最新部署，最後是各地以“三個(gè)一批”為原則，堅(jiān)決拆除了一批小産權(quán)房、查處了一批典型案件、嚴(yán)肅追究了一批有關(guān)責(zé)任人。

　　此次打壓重點(diǎn)是在建和在售行為，其目的除了澄清三中全會(huì)《決定》關(guān)於農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策外，主要就是為了杜絕新生規(guī)模，而對(duì)於已建成銷售的小産權(quán)房，本次通知並沒有給出明確的處理規(guī)定。從北京、深圳等地最新的實(shí)踐來看，對(duì)於存量首先是摸清底數(shù)，然後以寬嚴(yán)適度、分類漸進(jìn)處理，即對(duì)非村民所建和房地産商開發(fā)的小産權(quán)房從嚴(yán)處理並不予確認(rèn)，而對(duì)村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織所建或開發(fā)的小産權(quán)房則整體從寬並有條件確認(rèn)。地方的這種摸索，可能將成為國土部正在起草的小産權(quán)房管理辦法的重要內(nèi)容。

　　根據(jù)《土地管理法》第四十三條，國有和集體土地的利用依據(jù)的不是同一套規(guī)劃體系，這在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也有明確規(guī)定。之所以採取國有土地、集體土地“二元”用途管制模式原因在於耕地保護(hù)和生態(tài)控制，即農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上就不是用來建商品房的，即使是集體建設(shè)用地(包括用於非經(jīng)營性建設(shè)的宅基地、用於經(jīng)營性建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)在整體上也是服務(wù)於農(nóng)業(yè)生産和農(nóng)業(yè)集體組織非農(nóng)生産的，具有封閉性，與城鎮(zhèn)房地産開發(fā)在性質(zhì)上是完全不同的。因此，城市居民購買集體土地上建設(shè)的房屋和農(nóng)村集體土地上的商品房開發(fā)行為，不符合《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。對(duì)此禁止是必須的，在美國(分區(qū)制)和日本(農(nóng)地法)都有類似的規(guī)定。如果允許並給予産權(quán)確認(rèn)，也變相損害了購買城鎮(zhèn)商品住房的産權(quán)人、購買高地價(jià)的開發(fā)商的利益。廣大商品房産權(quán)人之所以願(yuàn)意支付高價(jià)格購買商品住房，是以現(xiàn)有的政策不變?yōu)榍疤岬模舶ìF(xiàn)有的土地供應(yīng)政策。很多人認(rèn)為，地方依賴土地財(cái)政才會(huì)打擊小産權(quán)房，事實(shí)上這是偷換概念或因果錯(cuò)配，土地財(cái)政依賴的根源在財(cái)稅體制、中央地方關(guān)係、土地出讓金用途監(jiān)管等，而小産權(quán)房問題則是土地用途管制和規(guī)劃的限制，不能做原因和結(jié)果上的簡單關(guān)聯(lián)。此外，還有人將小産權(quán)房確權(quán)和入市與滿足住房需求、壓低房價(jià)聯(lián)繫起來，儘管表面上看起來合理，而且能獲得很多道德同情分，但本質(zhì)上屬於病急亂投醫(yī)的做法，回避了高房價(jià)産生的本質(zhì)原因，無異於拿地溝油來壓低食用油價(jià)格的做法。

　　對(duì)存量小産權(quán)房，出路在於尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)，從寬處理。所謂尊重歷史，就是在政府主導(dǎo)的城市化路徑外，尊重市場自發(fā)主導(dǎo)的城市化路徑的客觀歷史貢獻(xiàn)，它一方面降低了城市化的經(jīng)濟(jì)成本，如城市化快速推進(jìn)中的徵地成本、外來人口在城市的住房成本和社會(huì)保障成本，另一方面也降低了城市化的社會(huì)成本，在城市化快速推進(jìn)的情況下，通過小産權(quán)房所在的城中村，形成了外來人口以血緣、鄉(xiāng)緣和業(yè)緣為紐帶的社會(huì)治理模式，保持了城市二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定和基礎(chǔ)秩序的構(gòu)建，有力地促進(jìn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市轉(zhuǎn)型。

　　尊重歷史的另一面就是客觀承認(rèn)了政府在城市規(guī)劃、土地用途管制、社會(huì)保障上的不足。城市化快速推進(jìn)中，政府選擇了避重就輕、繞道而走，形成了城市中間的村落(即城中村)，事實(shí)上反映了政府為降低城市化成本，沒有為本應(yīng)當(dāng)納入城市規(guī)劃範(fàn)圍的集體土地供給城市規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施的治理缺陷。同時(shí)，必須土地二元用途管制的《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未能與時(shí)俱進(jìn)，比如以耕地保護(hù)來打擊大城市城中村的小産權(quán)房，事實(shí)上等同於強(qiáng)制要求城中村的土地必須種糧食，這是非常荒唐的。

　　尊重現(xiàn)實(shí)就是客觀承認(rèn)近70億平方米、佔(zhàn)據(jù)全部城市住房存量1/3-1/4的小産權(quán)房在解決低收入人群住房需求(變相提供住房保障)、降低城市生産和生活服務(wù)業(yè)價(jià)格、促進(jìn)城市二元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定等方面的積極作用，而這種作用在未來新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建基本社會(huì)保障體制改革背景下還將會(huì)發(fā)揮積極、漸進(jìn)過渡“穩(wěn)定器”的作用。

　　因此，儘管三中全會(huì)以來有關(guān)集體土地入市和小産權(quán)房如何處理在政策走向上撲朔迷離，在嚴(yán)厲遏制增量的前提下，過激的做法不僅是巨大的資源浪費(fèi)，也與尊重歷史和現(xiàn)狀精神相違背。因此，除了少數(shù)佔(zhàn)用耕地、生態(tài)紅線和公共設(shè)施的小産權(quán)房最終必須拆除外，其他絕大多數(shù)都會(huì)在繼續(xù)利用的情況下漸進(jìn)處理，其進(jìn)展一方面取決於法律的修訂，主要是三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”在《土地管理法》中作何種程度的修訂；另一方面取決於各地實(shí)踐中村民、政府間利益分配和權(quán)衡，深圳村民以違法土地?fù)Q政府提供公共服務(wù)的城市更新模式無疑是創(chuàng)新性的解決方案。此次各地查處行動(dòng)，更重要的目的是對(duì)於小産權(quán)房的普查和登記，這是分類處理的前提，與我國正在開展的不動(dòng)産統(tǒng)一登記是一致的，反映了政府對(duì)這一難題的正面回應(yīng)，無疑是一個(gè)好消息。(作者李宇嘉 單位：深圳市房地産研究中心)