一個時期以來，中國政府債務(wù)水準是否過高、風(fēng)險是否可控成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。市場上對經(jīng)濟下行壓力增大情況下適度增加政府債務(wù)存在不少疑慮。縱觀以往國際金融危機和經(jīng)濟大蕭條，通常認為，過度負債和高杠桿是導(dǎo)致危機的基本因素之一。討論政府債務(wù)規(guī)模的合理性及其風(fēng)險，需要正確認識政府債務(wù)的經(jīng)濟作用，尤其是應(yīng)當結(jié)合具體國情客觀理性地評價政府債務(wù)的風(fēng)險。

　　一、適當增加政府債務(wù)是當下經(jīng)濟發(fā)展的需要

　　政府合理舉債有助於維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和實體經(jīng)濟增長。當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢錯綜複雜，我國經(jīng)濟增長面臨舊動力減弱和新動力不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，經(jīng)濟下行壓力依然較大。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，要保持經(jīng)濟平穩(wěn)運作，需要適當加大積極財政政策的實施力度。

　　適度加大國債和地方政府債券發(fā)行規(guī)模，是政府依法規(guī)範加杠桿的重要舉措。從市場經(jīng)濟多年發(fā)展的實踐經(jīng)驗看，世界各國幾乎無一例外要通過適度政府舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展籌措財力，平滑處理公共工程支出負擔(dān)，更好地改善民生、造福于公眾，增強經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展基礎(chǔ)。政府適度加杠桿還可以避免全社會債務(wù)收縮對經(jīng)濟造成負面影響，從而保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

　　充分用好增加的政府債務(wù)，有助於供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進。政府適度舉債有利於減輕企業(yè)稅收負擔(dān)，有助於實現(xiàn)企業(yè)去杠桿和降成本，為企業(yè)生産性投資提供資金保障，激發(fā)企業(yè)主動投資意願。通過合理配置政府債務(wù)資金，有利於撬動資金流向結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點領(lǐng)域，是實現(xiàn)去庫存、去産能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和培育經(jīng)濟新增長點的重要手段。政府適度舉債，有利於促進居民收入中高速增長，進而推動居民消費；有助於加快城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，實現(xiàn)公平與效率的有機結(jié)合。

　　二、我國政府債務(wù)具備適度增加的良好條件

　　其一，我國財政赤字率和債務(wù)水準不高。我國財政赤字率和政府負債率在世界主要經(jīng)濟體中相對較低，2016年計劃赤字率達到3%，仍處在國際公認的合理範圍內(nèi)。判定債務(wù)規(guī)模是否過大並非看其絕對規(guī)模大小，而是看其相對大小。從相對比較看，中國政府債務(wù)水準並不算高。截至2015年底，中央政府債務(wù)10.66萬億元，地方政府債務(wù)16萬億元，全國政府債務(wù)共計26.66萬億元，佔GDP比重為39.4%。加上地方政府或有債務(wù)（即政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)），按審計署20%的平均代償率匡算，全國政府債務(wù)率達到41.5%左右，遠低於歐盟60%的警戒線。從總體債務(wù)結(jié)構(gòu)看，中國債務(wù)的主要問題是非金融企業(yè)部門債務(wù)，其債務(wù)率高達131%。金融部門債務(wù)率約為21%，居民部門債務(wù)率為40%左右，政府部門債務(wù)率約為40%。

　　其二，我國政府有較為充足的償債能力。當下，我國財政收入規(guī)模可觀，債務(wù)率和債務(wù)依存度水準良好。得益於經(jīng)濟持續(xù)的中高速增長，我國財政收入增速較快，為實施更有力度的積極財政政策提供了堅實基礎(chǔ)。除了可觀的財政收入外，政府還擁有相當豐厚的資産。按窄口徑匡算，中國的主權(quán)資産凈值為20萬億元左右。這表明中國政府擁有足夠的主權(quán)資産來覆蓋其主權(quán)負債。政府債務(wù)問題還應(yīng)當進一步分析衡量償債能力指標，即債務(wù)率（債務(wù)餘額/綜合財力）。2015年我國地方政府債務(wù)率為89.2%，低於國際警戒線。我國政府可觀的財政收入、合理的債務(wù)率和較低的債務(wù)依存度水準，為政府償債提供了充分保障。

　　其三，我國擁有大量國企經(jīng)營收入和較強的國有資産變現(xiàn)能力。通過國企改革，不但可以盤活存量資本，提高國民經(jīng)濟運作效率，而且能夠釋放大量財政可用資金，為適當增加政府負債提供強有力的資金支援。經(jīng)測算，非金融國企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革每年可盤活萬億存量資金。雄厚的國有資本存量不但具有較強的盈利能力，而且可以通過股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整變現(xiàn)。

　　目前，我國中央政府債務(wù)狀況總體較好，大幅低於發(fā)達國家水準。考慮到中央政府擁有位居世界前列的財政收入和較強的國有資産變現(xiàn)能力，未來仍可根據(jù)需要適度增加中央政府債務(wù)。考慮到地方政府擁有一定數(shù)量的負有償還或救助責(zé)任的或有負債，部分地方政府也曾有過盲目舉債的行為，地方政府債務(wù)有必要實施限額管理，以合理控制地方政府債務(wù)的增長。

　　三、債務(wù)置換有助於化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

　　近年來，我國中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險保持高度關(guān)注，並積極採取措施規(guī)範地方政府債務(wù)管理，取得了階段性成效。通過對地方政府債務(wù)實行限額管理，建立了控制地方政府債務(wù)規(guī)模的長效機制。通過發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解了部分地方政府的償債壓力。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，主動接受各級人大監(jiān)督。建立健全債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警和應(yīng)急處置機制，督促高風(fēng)險地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險。

　　地方政府債券的重要購買主體仍然是商業(yè)銀行。鋻於信貸利率明顯高於債券收益率，債務(wù)置換將直接減少商業(yè)銀行的利息收入，但置換債將從流動性和風(fēng)險兩方面對銀行産生積極作用。地方政府債券納入銀行抵押品範圍，有助於提高銀行資産流動性。債券投資不計入銀行貸存比，有助於降低貸存比，從而在一定程度上可以降低銀行資金成本。地方政府發(fā)行的置換債在整體上有助於減少銀行風(fēng)險資産規(guī)模，信貸風(fēng)險和不良貸款的生成速度也可能因此而顯著降低，從而有助於提高資本充足率。債務(wù)置換降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險，有助於銀行系統(tǒng)改善整體資産品質(zhì)和守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

　　為更有效地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，未來應(yīng)多管齊下規(guī)範地方政府債務(wù)管理。必須定期分析債務(wù)狀況，建立健全風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置和考核問責(zé)等機制。督促地方用好置換債資金，充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的支援作用。督促地方政府切實履行償債責(zé)任，妥善處理存量債務(wù)，加大力度懲處地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

　　四、未來一個時期中國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控

　　分析政府債務(wù)風(fēng)險問題，應(yīng)當充分考慮各國經(jīng)濟發(fā)展階段的不同以及債務(wù)指標的差別，切不能一概而論。討論中國政府債務(wù)及其風(fēng)險必須緊密結(jié)合中國國情特徵。

　　其一，中國的融資平臺公司債務(wù)具有特殊性。其二，中國是一個擁有高儲蓄比例的經(jīng)濟體，這為經(jīng)濟活動融資提供了充足的來源。高儲蓄率國家往往可以在不依賴國際因素的環(huán)境下，依靠國內(nèi)力量較為平滑地處置債務(wù)風(fēng)險。其三，以銀行為主的金融體系決定了中國債務(wù)風(fēng)險程度相對較低。其四，廣義政府內(nèi)部資源重新配置便於緩解債務(wù)問題。

　　綜上可見，中國政府短期內(nèi)發(fā)生債務(wù)危機的概率很小。但隨著經(jīng)濟增長下行壓力加大，在經(jīng)濟體負債率不斷提高的同時，企業(yè)利潤縮水、償債能力減弱，不良債務(wù)率也在提升。當下政府債務(wù)狀況雖然良好，但仍需關(guān)注並嚴密控制重點局部和薄弱環(huán)節(jié)的債務(wù)風(fēng)險，以防債務(wù)問題影響實體經(jīng)濟的平穩(wěn)運作。

　　第一，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，妥善處理部分不良資産。對低投資回報率、高債務(wù)率的政府公共基礎(chǔ)建設(shè)，應(yīng)積極採取多種措施化解其債務(wù)風(fēng)險。通過政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，控制政府債務(wù)規(guī)模。應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和應(yīng)急處置機制，以保證政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

　　第二，制定中長期滾動預(yù)算，真正實現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。在跨年度的時間框架內(nèi)，根據(jù)各種政策和環(huán)境變化預(yù)估支出的中長期影響和未來成本，合理制定支出的總上限。考慮到或有負債需更長期的時間框架來反映其社會責(zé)任，因此應(yīng)進行更遠期的提前預(yù)估與測算，從而進行遠期風(fēng)險控制，真正實現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。

　　第三，推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。進一步發(fā)展和健全多層次金融體系，促進融資渠道多元化，引導(dǎo)社會資金流向債券市場和股權(quán)融資市場，為融資平臺公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的外部條件。推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。完善市場化退出和重組機制，通過司法程式對違約的融資平臺公司市場化債務(wù)進行處置，以阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)。

　　此外，還要完善政府資産負債表編制，增加地方政府債務(wù)的透明度。這將有利於市場給地方政府債券準確定價，實現(xiàn)市場監(jiān)督的作用。（原文來源：經(jīng)濟日報 作者：交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平）