依法行政面臨諸多新問題

　　《關於加強法治政府建設的意見》提供破解之道

　　國務院“意見”劍指法治政府建設五大難題

　　【對話人】

　　中國政法大學副校長　馬懷德

　　【對話動機】

　　11月9日,國務院發(fā)佈了《關於加強法治政府建設的意見》,指出當前和今後一個時期,要全面推進依法執(zhí)政,提高政府公信力和執(zhí)行力,防止國家機關工作人員“以權壓法”、“以言代法”的現(xiàn)象發(fā)生。這是繼2004年3月國務院發(fā)佈《全面推進依法行政實施綱要》以來,貫徹落實依法治國基本方略的又一重大舉措。此次發(fā)佈的“意見”對於我國法治政府建設將産生哪些影響?《法制日報》記者與中國政法大學副校長馬懷德進行了對話。

　　視點對話

　　為“十二五”提供法治保障

　　記者:今年8月,國務院召開全國依法行政工作會議,兩個多月後,國務院又發(fā)佈《關於加強法治政府建設的意見》。國務院如此高密度地部署依法行政工作,您認為其中原因有哪些?

　　馬懷德:2004年,我國頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,這個綱要在當時對落實依法治國方略、在行政系統(tǒng)內(nèi)部推進依法行政,特別是明確法治政府這個目標發(fā)揮了很大的作用。經(jīng)過6年的落實執(zhí)行,我們積累了很多經(jīng)驗,也遇到一些新問題,這些新的問題要求我們制定一個更有針對性而且能夠在新的歷史時期、新的形勢下加快推進法治政府建設的一個文件,即綱要在執(zhí)行過程中需要進一步深化和提升。

　　此外,當前我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會迅速轉型,特別是在經(jīng)濟發(fā)展存在不科學和不均衡的情況下,出現(xiàn)了很多社會矛盾和問題,有些矛盾是由於行政機關執(zhí)法不公正、不文明、決策不當、處理各類問題的應對能力有限造成的,即公權力行使不當造成的；同時,越來越複雜、越來越尖銳的矛盾對行政機關依法行政也提出了新要求。所以這次強調(diào)要提高依法行政的能力,要善於運用法律手段來解決社會問題。

　　記者:有評論人士認為,此時出臺“意見”,是為“十二五”規(guī)劃的實施提供法治保障。您怎麼看待這一問題?　　

　　馬懷德:明年是“十二五”規(guī)劃的開局之年,“十二五”規(guī)劃有兩個很重要的方面:著力改善民生和轉變發(fā)展方式。無論是加強民生制度建設,還是轉變發(fā)展方式、落實科學發(fā)展觀,都需要制度保障,這個制度保障主要來自於建設法治國家、法治政府的新的成效。所以,在這個時期推出法治政府建設意見,無疑是為“十二五”規(guī)劃的實施提供一個有效的保障。

　　法治政府建設存五大難題

　　記者:您剛才提到,“意見”的出臺,是為了解決我國在推進依法行政過程中遇到的一些難題。請您介紹一下,這些難題體現(xiàn)在哪些方面?

　　馬懷德:當下推進依法行政、建立法治政府,我認為有5個難點:第一個是意識觀念上的轉變問題,尤其是領導幹部對法制的重視程度,這是很關鍵也是很大的一個難點；第二個難點是立法、制度建設問題,制度建設包括起草法律法規(guī)、制定法規(guī)規(guī)章、規(guī)範性文件。過去規(guī)範性文件總是僭越法律的權力,這些規(guī)範性文件經(jīng)常會不經(jīng)意間突破法律法規(guī)的底線；第三個難點就是決策。目前一些地方政府的很多決策科學民主化程度不夠,法制化程度也較低,決策違法、決策失誤或濫用決策權的現(xiàn)象還很普遍；第四,依法行政也是一個難點。目前很多行政機關的執(zhí)法程式意識淡漠,認為執(zhí)法只要達到目的就可以了,體現(xiàn)在維護市場秩序、宏觀調(diào)控、社會管理等方面執(zhí)法不夠規(guī)範化；第五個難點就是官民糾紛的解決。

　　記者:此次“意見”的出臺,能否解決這5個難題?

　　馬懷德:“意見”中的內(nèi)容都是針對當前依法行政中面臨的難題,如制度建設、行政決策、行政執(zhí)法到糾紛解決等而進行的規(guī)定,提供了解決問題的思路、辦法及一些具有針對性的措施。

　　在轉變意識觀念的問題上,“意見”把提高行政機關公務人員,特別是將領導幹部依法行政的能力和意識放到了一個非常重要的位置。尤其值得肯定的是,“意見”提到要重視提拔使用依法行政意識強、善於運用法律手段解決問題推動發(fā)展的優(yōu)秀幹部,這是第一次把依法行政和幹部的任用和提拔聯(lián)繫在一起,解決了依法行政的動力問題。

　　對於在立法、制度建設中出現(xiàn)的問題,“意見”裏明確提出了要克服部門利益和地方保護主義的傾向,也就是説政府的立法一定要保證是公平、公正的,且能充分反映人民意願。同時還首次強調(diào)公開徵求的意見應以適當?shù)姆绞椒答佉庖姃窦{情況,通過這種方式保障公開徵求意見的品質(zhì)、保障法律法規(guī)草案的品質(zhì)。另外,“意見”還重點單獨列出一條來講規(guī)範性文件的制定程式,規(guī)定沒有經(jīng)過公開徵求意見、沒有經(jīng)過合法性審察和集體討論的不得發(fā)佈實施。

　　記者:相對於意識觀念、制度建設上的問題,決策、依法行政、官民糾紛這3個難題的實踐性更強,如何保證這些難題得到有效解決?

　　馬懷德:此次發(fā)佈的“意見”對重大決策提出了5個必經(jīng)程式的要求,而且對每一個程式都作了具體的要求。“意見”提出,未經(jīng)合法性審察的不能上會,不得提交會議討論,這是很嚴格的要求。同時,只要違反決策規(guī)定造成重大失誤的,“誰決策誰負責”,用問責的方式來保障決策的科學民主法治化。

　　在依法行政問題上,“意見”提到“完善行政執(zhí)法體制和機制”,其中“堅持文明執(zhí)法,不得粗暴對待當事人,不得侵害執(zhí)法對象的人格尊嚴”尤為重要。過去存在行政強權、相對人弱勢的情況。現(xiàn)在強調(diào)的是相對人的人格尊嚴,這是對當前社會上的一些強權現(xiàn)象作出的回應。

　　如何解決官民糾紛這一難題?“意見”規(guī)定要完善行政調(diào)解制度,行政機關要主動調(diào)解糾紛,這是化解社會糾紛、社會矛盾,特別是化解行政糾紛的一個很重要的渠道。此外,“意見”中提到的“充分發(fā)揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用”,“對重大行政訴訟案件,行政機關負責人要主動出庭應訴”等規(guī)定也很有意義。

　　落實好“意見”,我們的依法行政和法治建設一定會上升到一個新臺階。如果説過去是一個緩慢、平穩(wěn)的上升態(tài)勢的話,通過這個文件的落實,我國的法治政府建設將會得到很大的發(fā)展。

　　記者:那麼,解決這5個難題用什麼來保障?聽您講話的語氣是很有信心的。

　　馬懷德:關鍵在於舉國上下法治意識的提高,尤其是領導幹部要重視法治,要高度關注法治的作用和意義,要提高運用法律手段、法治思維化解矛盾、解決問題、推動發(fā)展的能力、水準,要克服人治的頑疾,觀念最重要。

　　另外,在體制機制上要對依法行政、建設法治政府有所保障。“意見”中規(guī)定了要提拔重用法治能力強的幹部,這是幹部任用方面機制上的保障。體制機制上的保障需要行政管理體制進一步的改革。長期以來我國形成的命令服從的機制,在市場經(jīng)濟發(fā)展下,要由聽領導變成聽規(guī)則、聽法律。

　　法治不是一蹴而就的行為,需要一個過程,在這個過程中既不能認為法治萬能,也不能認為法治無為。我國是一個大國,改變?nèi)藗兊挠^念、法治的普及程度、行政體制的改革等問題都需要一個過程,所以這需要我們不懈的努力和進一步的突破。(任雪 蔣新軍)

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[責任編輯：吳怡]