“百年煤都”借力PPP 變身旅遊城市

　　呼倫貝爾下轄的扎賚諾爾地廣、人稀、煤多。這座昔日躺在煤山上的資源型城市正轉(zhuǎn)向工業(yè)旅遊和“猛犸遊”

　　在全國煤炭去産能的背景下，鄰近中蒙俄邊界的扎賚諾爾區(qū)煤業(yè)公司生産經(jīng)營形勢嚴(yán)峻，現(xiàn)年40歲、有著20年工齡的煤礦瓦斯檢測員江立波面臨“分流安置”的問題。

　　不過，幸運的是，隨著礦井關(guān)閉，江立波原來工作的井下巷道，要被改造為工業(yè)旅遊項目。由於對煤礦業(yè)務(wù)的熟悉，他又重新上崗了——被扎賚諾爾區(qū)政府正式聘為煤礦産業(yè)旅遊培訓(xùn)師。其主要工作是，為遊客講解瓦斯的成因，如何進行井下監(jiān)控、通風(fēng)，以及遇到緊急情況時的自救和生存方法。

　　江立波從失業(yè)到就業(yè)，這背後其實是基於當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢，以及縣域自然、人文、産業(yè)等條件，扎賚諾爾區(qū)尋求由“一煤獨大”的資源型城市向“全域旅遊”的生態(tài)旅遊型城市轉(zhuǎn)型努力的一個縮影。

　　日前，扎賚諾爾區(qū)政府與社會資本方聯(lián)合體，簽署了全域旅遊PPP（政府和社會資本合作）協(xié)議，拉開了城市轉(zhuǎn)型的序幕。

　　這是全國首個全域旅遊PPP項目。更重要的是，在扎賚諾爾出現(xiàn)的文化旅遊項目，不但有望增加地方稅收，還能解決就業(yè)。扎賚諾爾區(qū)委書記李昌武對第一財經(jīng)記者表示：“要知道，安排一個就業(yè)，就帶動一個家庭。”

　　“一煤獨大”的百年煤都

　　扎賚諾爾區(qū)屬內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市，人口15萬、國土面積312平方公里、煤炭儲量104億噸。2016年，扎賚諾爾地區(qū)生産總值預(yù)計完成65億元，每人平均GDP為4.3萬元。

　　簡單來説，扎賚諾爾可概括為，地廣、人稀、煤多。

　　歷史上，扎賚諾爾經(jīng)歷曲折反覆的區(qū)劃調(diào)整。最近一次為，2013年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)扎區(qū)縣級建制在民政部備案。目前，扎賚諾爾受號稱“世界上土地管轄面積最大的地區(qū)級城市”呼倫貝爾市節(jié)制，由滿洲裏市代管。

　　扎賚諾爾的得名源於誤讀，其本名為“達(dá)賚諾爾”，蒙古語意為“海一樣的湖泊”。中國第五大淡水湖——達(dá)賚湖（又名呼倫湖）就位於該地附近。

　　依賴於豐富的煤炭資源儲量，扎賚諾爾因煤而興。它是我國煤炭工業(yè)的搖籃。據(jù)史料記載，1902年，俄國人開始營建“波洛尼科夫礦”，1903年出煤。緊接著，圍繞煤炭生産而形成的居民區(qū)不斷擴展，距今已經(jīng)110餘年。

　　扎賚諾爾屬於中國13個煤炭基地中的蒙東煤炭基地序列，亦為45個國家級規(guī)劃礦區(qū)之一和國家規(guī)劃的七個煤化工基地之一，也是內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)劃的能源重化工基地。

　　百餘年風(fēng)雨後煤炭被挖掘殆盡，留下了遼闊巨大的礦坑。

　　這樣的地表“紀(jì)念品”在扎賚諾爾國家礦山公園就有一個。據(jù)估算，這一露天礦坑的面積約40平方公里，深近200米！巨坑四週邊沿陡峭如削，礦車行經(jīng)的道路由巨坑底部曲折攀高，遠(yuǎn)望如層層疊疊的梯田，十分壯觀。

　　李昌武對第一財經(jīng)表示，扎賚諾爾的經(jīng)濟體系嚴(yán)重依靠煤炭産業(yè)，可謂“一煤獨大”。在産業(yè)發(fā)展過程當(dāng)中，煤炭工業(yè)的興衰像晴雨錶一樣，直接關(guān)乎著當(dāng)?shù)氐牡胤浇?jīng)濟，也造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分。當(dāng)前，被內(nèi)蒙古自治區(qū)列為八大資源枯竭地區(qū)之一的扎賚諾爾不得不考慮經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

　　重回“蒸汽機車”時代？

　　除了煤，扎賚諾爾還有什麼資源？扎賚諾爾區(qū)商務(wù)旅遊局局長孫健對第一財經(jīng)稱，有呼倫湖、有猛犸文化，當(dāng)然還有煤炭工業(yè)遺址。

　　他認(rèn)為，這是當(dāng)?shù)氐牟町惢眠[定位。

　　扎賚諾爾位於呼倫湖畔。呼倫湖又是北方第一大湖，呼倫貝爾大草原的象徵就是呼倫湖與貝爾湖這對姊妹湖。盛夏時節(jié)的七八月份，是飽覽大草原風(fēng)景的最佳時節(jié)。此外，在扎賚諾爾出土的三具完整的猛犸象化石，讓其圍繞“猛犸故鄉(xiāng)”打造國內(nèi)獨一無二的猛犸小鎮(zhèn)和猛犸主題公園。更為重要的是，依託當(dāng)?shù)匕兖N年的煤炭挖掘史，扎賚諾爾更有打造煤炭工業(yè)旅遊項目的資本。

　　為了讓礦井和蒸汽機車重新煥發(fā)生機，扎賚諾爾區(qū)提出深度體驗遊和煤炭工人轉(zhuǎn)型。例如，讓廢舊的蒸汽機車重新穿梭在小城的道路上，成為遊客導(dǎo)覽的交通工具；把經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀礦工請回來，讓他們?yōu)檫[客講解煤礦開採的工序、講述下井挖煤的故事；讓遊客變身礦工，換上工服帶上裝備，走一趟當(dāng)年煤炭之路。

　　李昌武稱，扎賚諾爾將煤礦轉(zhuǎn)型跟文旅産業(yè)嫁接，實現(xiàn)了有機結(jié)合，這是“因地制宜”，也是充分尊重當(dāng)?shù)氐臍v史和人文。而這樣的旅遊項目推出，不但增加了地方稅收，還得以讓煤礦工人轉(zhuǎn)型就業(yè)，重操“舊”業(yè)。

　　作為內(nèi)蒙古自治區(qū)第102個縣級行政區(qū)，扎賚諾爾無疑是最年輕的城市，其正式成為一個縣級行政區(qū)的歷史，尚不足5年。

　　當(dāng)前，扎賚諾爾的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還處於起步階段，要想發(fā)展全域旅遊，服務(wù)旅遊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)面臨著巨大的投資缺口。

　　李昌武認(rèn)為，扎賚諾爾的旅遊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴(yán)重制約了全區(qū)的旅遊發(fā)展。而改變旅遊業(yè)發(fā)展面貌，根子在於解決投入不足的困局，吸引社會資本進入到全域旅遊的開發(fā)建設(shè)中。這就必須更多地用市場的辦法籌集資金，加大投入力度，支撐和帶動旅遊業(yè)跨越發(fā)展、全面起飛。

　　全域旅遊PPP項目，也就成為了當(dāng)?shù)貜浹a政府財政不足、吸引社會資本共同建設(shè)的重要舉措。

　　PPP的産業(yè)培育邏輯

　　為此，扎賚諾爾區(qū)政府引入了以北方中郡投資（北京）有限公司（下稱“中郡運營”）為牽頭方的社會資本聯(lián)合體，總投資約3.2億元。從今年1月份簽署戰(zhàn)略框架協(xié)議開始，扎賚諾爾區(qū)政府全速推進這一PPP項目的落地。扎賚諾爾區(qū)的行政轄區(qū)內(nèi)，和文化旅遊相關(guān)産業(yè)的項目全都打包進了項目中，其中囊括了生態(tài)水系的恢復(fù)、文化公園的創(chuàng)建、工業(yè)遺址旅遊開發(fā)、城市旅遊標(biāo)識設(shè)計和品牌行銷等一系列具體項目。這份合約的履約期長達(dá)15年。

　　其實，在傳統(tǒng)金融機構(gòu)看來，扎賚諾爾並非理想的投資地。

　　中郡運營相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴第一財經(jīng)，銀行等金融機構(gòu)的導(dǎo)向是，要投PPP第一件事就是要看地方財政收入。而扎賚諾爾財政收入薄弱，而他們要做的是依靠財政劃款進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類PPP項目。

　　“但事實上，真正的PPP一定是要梳理當(dāng)?shù)氐馁Y源，看其是否具備投資洼地，是否能夠創(chuàng)造盈利，這才是最核心的東西。”該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，財力薄弱的地方通過PPP來撬動社會資本，應(yīng)遵循基本的邏輯，也就是挖掘當(dāng)?shù)刈匀弧⑷宋摹v史等資源，然後創(chuàng)造價值、培育需求，最後再根據(jù)需求，倒推著導(dǎo)入相應(yīng)産業(yè)，從而增加稅收和就業(yè)，慢慢地將投進去的固定資産盤活，變成現(xiàn)金流，讓地方財政能夠運轉(zhuǎn)起來。這跟資金通過投資渠道進入到一些地方，只是為了賺快錢其餘不管不問是不同的。

　　就全國來看，目前，由國務(wù)院法制辦牽頭的PPP立法正在提速。PPP條例也已被列入2017年立法工作計劃並作為重點工作，下一步將會加快推動該條例出臺。

　　考慮到當(dāng)前國家重點推行PPP和全域旅遊，可能會引發(fā)地方的一哄而上，這位負(fù)責(zé)人對第一財經(jīng)表示，“全域旅遊僅僅是方法論，不是目的。”扎賚諾爾選擇全域旅遊，將其特色資源整合起來，從而保證其財政有效運轉(zhuǎn)。“全域旅遊起到的作用就是‘銷售部’，其背後一定存在著具有特色的産業(yè)，對於其他地方來説，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型一定要因地制宜，避免一哄而上。”