財(cái)政部“最後通牒”地方債博弈再臨大考

　　嚴(yán)防地方違規(guī)舉債，已經(jīng)成為防範(fàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。

　　近日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)於進(jìn)一步規(guī)範(fàn)地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》）。

　　這份《通知》被看作是給地方政府違規(guī)舉債下達(dá)的最後通牒，也表明加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理已經(jīng)成為維護(hù)金融安全的必然之選。《通知》明確指出，防範(fàn)化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效，但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為了進(jìn)一步規(guī)範(fàn)地方政府舉債融資行為，《通知》要求，要儘快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，此次對地方融資擔(dān)保再次排查，主要是財(cái)政部發(fā)現(xiàn)一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)範(fàn)現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，財(cái)政部在嚴(yán)防地方違規(guī)舉債上，已是動(dòng)作頻頻。

　　反覆強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)違規(guī)舉債

　　去年國慶節(jié)前夕，財(cái)政部就曾要求部分省（市）財(cái)政專員辦對各省（市）的地方政府及其所屬部門為企業(yè)融資提供擔(dān)保以及專項(xiàng)建設(shè)基金的兜底回報(bào)問題進(jìn)行核查，隨後存在問題的地方財(cái)政局發(fā)出文件要求金融公司收回?fù)?dān)保函。

　　2017年年初，財(cái)政部還公佈了號稱“史上最嚴(yán)格”的對河南、重慶、四川、內(nèi)蒙古自治區(qū)等幾個(gè)地區(qū)違規(guī)舉債行為的處罰。

　　2014年的新預(yù)演算法和“43號文”對政府性債務(wù)的範(fàn)圍和舉債形式做了明確切分，建立了財(cái)稅改革這幾年來地方政府債務(wù)管理的基本框架。但地方違規(guī)舉債屢禁不止的背後，也確實(shí)存在一定的現(xiàn)實(shí)困難。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成就對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，經(jīng)歷了2014年新預(yù)演算法和2015年債務(wù)甄別以後，財(cái)政部將債務(wù)邊界劃定清除，一部分是政府債務(wù)，一部分是企業(yè)債務(wù)；但是現(xiàn)在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型非常困難，主要是目前經(jīng)濟(jì)下行壓力情況下，地方政府有保增長的任務(wù)，融資平臺(tái)承擔(dān)了投資保增長任務(wù)，因此地方政府推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足，而融資平臺(tái)自身轉(zhuǎn)型動(dòng)力也不足。

　　“融資平臺(tái)和一般國企還有區(qū)別，國資委管理的國企，可以按照正常公司法破産。融資平臺(tái)在形成的過程中，掌管了大量的地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施，雖然法律上界定清楚了不能給政府融資，發(fā)債屬於企業(yè)債，但是事實(shí)上，一旦融資平臺(tái)出現(xiàn)問題，提供的服務(wù)屬於公共服務(wù)，政府不得不去救助，所以財(cái)政部對於融資平臺(tái)的債務(wù)問題非常擔(dān)心。2015年和2016年融資平臺(tái)債務(wù)在快速增長，財(cái)政部在反覆強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)與政府債務(wù)的關(guān)係。”溫來成説。

　　對於中國經(jīng)濟(jì)來説，地方債務(wù)的處置也與金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。就在此次《通知》公佈前不久，銀監(jiān)會(huì)在4月10日也下發(fā)了《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)於銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》，明確要求銀行加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)防範(fàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“因?yàn)樵?015年對地方政府債務(wù)甄別以前，地方投融資平臺(tái)的債務(wù)的大多數(shù)都是銀行債務(wù)，兩者之間關(guān)聯(lián)度很高，甄別以後，將存量債務(wù)變成地方債券，債權(quán)還是歸地方商業(yè)銀行，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也關(guān)係到金融風(fēng)險(xiǎn)。最近中央一直在防範(fàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債部分債務(wù)屬於銀行影子銀行這部分。”溫來成告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　一位財(cái)政人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，地方政府舉債的動(dòng)力還是來源於建設(shè)投資的需求，特別是上級政府對地方政府發(fā)展、投資的考核以及現(xiàn)在財(cái)政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動(dòng)地方政府進(jìn)行違規(guī)舉債的因素。比如這幾年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力比較大，需要實(shí)施積極地財(cái)政政策，加大政府投資，自身財(cái)力難以滿足投資的需求，自發(fā)自還債券額度太低，而財(cái)政部對債務(wù)又有限額規(guī)定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。

　　一位地方政府債務(wù)管理人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，現(xiàn)在不少政府融資平臺(tái)負(fù)債率高、應(yīng)急能較弱，比如他所熟知的幾家政府融資平臺(tái)資産負(fù)債率較高，資産品質(zhì)較差，融資能力已明顯不足。

　　2016年下半年，財(cái)政部進(jìn)行過一次融資平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。財(cái)政部發(fā)出《關(guān)於調(diào)查融資平臺(tái)公司債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》，統(tǒng)計(jì)對象主要是融資平臺(tái)公司以及承擔(dān)了類似融資平臺(tái)公司職能的國有企業(yè)、事業(yè)單位，範(fàn)圍主要是2014年以來的債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)。財(cái)政部還要求匯總所有財(cái)政支出責(zé)任，除政府舉債的傳統(tǒng)渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金等新型工具。

　　這次統(tǒng)計(jì)，讓財(cái)政部對融資平臺(tái)的實(shí)際情況有了一個(gè)更清楚的認(rèn)識，其中一個(gè)應(yīng)該就是融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢，許多融資平臺(tái)公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)係短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況複雜，加大了處置難度。

　　《通知》中要求，各省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報(bào)省級政府同意後，于2017年8月31日前反饋財(cái)政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。

　　溫來成對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在2014年“43號文”之後，地方政府還有一些違規(guī)融資行為，比如地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函、承諾函、明股實(shí)債、用政府購買服務(wù)的方式變相融資、對PPP項(xiàng)目的固定收益承諾等。一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)範(fàn)現(xiàn)象。

　　“今年2月，財(cái)政部對地方政府違規(guī)舉債的處理，是從來沒有過的，特別是在對地方債務(wù)甄別之後，一直強(qiáng)調(diào)2015年1月1日甄別之後的融資平臺(tái)的一直都屬於企業(yè)債務(wù)，儘管地方政府有些不同意見，但是財(cái)政部一直在堅(jiān)持自己的債務(wù)邊界，政策界限。特別是對地方債務(wù)的管理的方向，是一直在加強(qiáng)，但是投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，依然進(jìn)展比較緩慢。”溫來成告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。《通知》中明確要求進(jìn)一步規(guī)範(fàn)融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司儘快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場化融資。

　　一位地方政府債務(wù)管理人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在不少政府融資平臺(tái)負(fù)債率高、應(yīng)急能較弱，比如他所熟知的幾家政府融資平臺(tái)資産負(fù)債率較高，資産品質(zhì)較差，融資能力已明顯不足；其中一家融資平臺(tái)已進(jìn)入國務(wù)院地方政府融資平臺(tái)名單，沒有融資能力，另一家融資平是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的子公司，其資産四分之三是政府劃撥的，已發(fā)行企業(yè)債和公司債，發(fā)行總額數(shù)十億元，企業(yè)資産負(fù)債率已達(dá)金融機(jī)構(gòu)規(guī)定上限，而且其他政府融資平臺(tái)存在較多的相互擔(dān)保，潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，也直接影響了政府融資。

　　此外，當(dāng)?shù)剡€有一家融資平臺(tái)的資産主要是政府劃撥的行政事業(yè)單位的土地房産及所屬城建開發(fā)公司、市政工程公司等企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)資産少，公司未實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作，缺乏現(xiàn)金流和利潤，目前已累計(jì)融資數(shù)十億元，下一步再融資將十分困難。

　　這次需要規(guī)範(fàn)的不僅僅是融資平臺(tái)，連續(xù)多年火爆的PPP和地方政府股權(quán)基金也被要低地方政府規(guī)範(fàn)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，最近某地方政府設(shè)立了一隻總額近10億元的政府引導(dǎo)基金，財(cái)政依靠自有資金投入了總額的20%，從當(dāng)?shù)劂y行融資了總額的80%元，基金已經(jīng)投了兩家企業(yè)，一個(gè)借用新能源汽車名頭融資，資金實(shí)際到了政府主導(dǎo)的另兩個(gè)工業(yè)項(xiàng)目；另一家企業(yè)主要生産LED燈，套用戰(zhàn)略新興産業(yè)概念。“股份肯定是明的，但是底下如何劃分現(xiàn)在還沒定好。”該地一名政府人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　而在《通知》中要求地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

　　這不是財(cái)政部第一次為強(qiáng)調(diào)地方政府違規(guī)舉債的問題，為什麼財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)地方政府不準(zhǔn)違規(guī)舉債？為什麼問題難以解決？

　　前門沒打開，後門沒堵上

　　從“43號文”實(shí)施到現(xiàn)在已經(jīng)整整過去了三年，在中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來，地方政府違規(guī)舉債屢禁不止的主要原因有兩個(gè)，一是中央政府給予地方政府的新增債券額度，不能滿足地方政府投資發(fā)展的需要，所以地方政府在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，為了配合積極的財(cái)政政策，需要增加投資；其次就是地方政府的政績觀，還是追求GDP和財(cái)政收入，考核機(jī)制還沒有進(jìn)行根本性改革，即使財(cái)政部門擴(kuò)大債券的額度，也難以滿足地方政府對政績追求以至於對融資的渴望。“地方債務(wù)管理現(xiàn)在面臨的是，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性與短期融資需求的矛盾。”趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。《中華人民共和國預(yù)演算法》第三十五條規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)一律通過發(fā)行地方政府債券方式籌措，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。《國務(wù)院關(guān)於加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求：修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資許可權(quán)，加快建立規(guī)範(fàn)的地方政府舉債融資機(jī)制，同時(shí)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。

　　在新預(yù)演算法中賦予了地方政府的舉債權(quán)，而財(cái)政部又利用“43號文”對地方政府其他的借債融資進(jìn)行了圍追堵截，再三強(qiáng)調(diào)除去地方政府債券，其他一律不準(zhǔn)列入地方政府債務(wù)。

　　但是財(cái)政部門在舉債前門打開的同時(shí)，地方政府舉債的後門並沒有完全關(guān)上，“發(fā)改的企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券，政策性銀行的貸款和專項(xiàng)建設(shè)基金，商業(yè)銀行貸款，各類短期融資、中期票據(jù)等，甚至之前P2P資金都進(jìn)入了地方政府的融資渠道。”一位地方財(cái)政人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。自發(fā)自還額度太低，現(xiàn)在地方政府爭取政府債券資金置換額度及政策性銀行貸款和發(fā)行債券，儲(chǔ)備足夠的資金，確保還本付息，緩解近幾年還款壓力，避免出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　當(dāng)自發(fā)自還的債券只能夠用來還本付息的時(shí)候，那麼對於投資的需求，地方政府就只能另尋他路。

　　一位財(cái)政人士給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者做了這樣一個(gè)分析，地方政府舉債的動(dòng)力還是來源於建設(shè)投資的需求，特別是上級政府對地方政府發(fā)展、投資的考核以及現(xiàn)在財(cái)政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動(dòng)地方政府進(jìn)行違規(guī)舉債的因素。比如這幾年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力比較大，需要實(shí)施積極地財(cái)政政策，加大政府投資，自身財(cái)力難以滿足投資的需求，自發(fā)自還債券額度太低，而財(cái)政部對債務(wù)又有限額規(guī)定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得一份某地政府投融資報(bào)告就顯示，該地現(xiàn)在僅有幾家政府融資平臺(tái)，其中一家融資平臺(tái)已進(jìn)入銀監(jiān)會(huì)名單，失去融資能力；其他幾家政府融資平臺(tái)要麼負(fù)債率偏高，要麼規(guī)模太小，再融資都將十分困難，“平臺(tái)少，規(guī)模小，一旦金融政策收緊，融資渠道變窄，會(huì)直接影響今後的政府融資”。

　　於是該地方政府準(zhǔn)備搭建新型政府融資平臺(tái)，一是裝資産、擴(kuò)規(guī)模。將市政道路、城區(qū)廣場、城鄉(xiāng)道路、園林苗木、廣場綠地、旅遊資産等所有盈利性項(xiàng)目及優(yōu)質(zhì)資産、有效益的資産，經(jīng)過評估，剝離劃轉(zhuǎn)至新的融資平臺(tái)，使新融資平臺(tái)的凈資産規(guī)模達(dá)到一個(gè)很龐大的規(guī)模以上。

　　此外，地方政府將部分屬於政府收益劃歸新的融資平臺(tái)，做新融資平臺(tái)公司的現(xiàn)金流和企業(yè)利潤，這樣利潤每年達(dá)到幾千萬元甚至上億元，可以比較容易的通過金融機(jī)構(gòu)的信用評估和風(fēng)險(xiǎn)評估，做大做強(qiáng)融資能力。

　　而《通知》中明確提出地方政府不得將公益性資産、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。

　　如何解決？

　　地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資需求、財(cái)政部對地方債務(wù)的管理、對政府融資舉債的控制之間的矛盾亟需協(xié)調(diào)，如何建立一套符合中國目前現(xiàn)實(shí)情況的融資的機(jī)制擺在了各級政府的面前。

　　財(cái)政部在此次《通知》中提出要完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，還要建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管，並且加強(qiáng)對相關(guān)責(zé)任人的管理。

　　財(cái)政部的監(jiān)測機(jī)制和跨部門聯(lián)合機(jī)制可以解決現(xiàn)在地方舉債主體多元化、用途光飯化，債權(quán)人來源不一的問題，這樣能夠掌握更加完善的債務(wù)資訊。《通知》中提出要完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，由財(cái)政部門會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺(tái)，對地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、仲介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

　　“財(cái)政部負(fù)責(zé)地方債務(wù)的監(jiān)管，更多的是在盡職，對自己本身地方債務(wù)管理職責(zé)，未來需要進(jìn)一步提高投資的有效性，吸引社會(huì)資本的合作作用，比如規(guī)範(fàn)化的PPP和政府股權(quán)基金。”趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。《通知》中進(jìn)一步在明確對地方振幅違規(guī)舉債的處罰。比如對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任。

　　“隨著經(jīng)濟(jì)形勢的逐漸復(fù)蘇，今後金融政策將會(huì)進(jìn)一步收緊，政府融資平臺(tái)融資難度將逐步加大，還款壓力也隨之增大，有可能出現(xiàn)還款逾期和不良信用記錄，甚至引發(fā)平臺(tái)資金鏈斷裂，這就要求地方融資平臺(tái)必須具有較強(qiáng)的融資應(yīng)急能力。”上述地方政府債務(wù)管理人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。