中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)編者按：財(cái)政部首次對金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行核查，直指“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”問題。

　　財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心網(wǎng)站消息，2月27日，財(cái)政部辦公廳對湖北省財(cái)政廳發(fā)佈《關(guān)於請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)範(fàn)操作問題的函》，“公示資訊及項(xiàng)目材料顯示，該項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}，請你廳儘快核查確認(rèn)有關(guān)情況，于3月10日前函告我部金融司。”

　　中國政府採購網(wǎng)公告顯示，2月13日，武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目社會(huì)資本採購競爭性磋商預(yù)成交結(jié)果公示，招商銀行（牽頭方）、中國光大銀行和漢口銀行等三家商業(yè)銀行預(yù)中標(biāo)，三家銀行聯(lián)合體作為社會(huì)資本出資金額28.41696億元。預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率按照央行5年期以上銀行貸款利率為基準(zhǔn)下浮3%，股權(quán)持有期為25年。

　　澎湃新聞援引知情人士稱，這次財(cái)政部發(fā)函核查武漢PPP項(xiàng)目或與無專業(yè)公司而只有金融機(jī)構(gòu)參與PPP、地方政府借PPP項(xiàng)目搞變相融資問題有關(guān)。

　　據(jù)悉，在財(cái)政部和發(fā)改委公佈的一系列PPP操作文件中，並沒有明確金融機(jī)構(gòu)不能中標(biāo)PPP項(xiàng)目。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，PPP實(shí)質(zhì)特徵是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這個(gè)項(xiàng)目表面上是PPP，但事實(shí)上社會(huì)資本並沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“首先我國金融機(jī)構(gòu)缺乏運(yùn)維管控能力，目前主導(dǎo)PPP對各方都危險(xiǎn)，除非事先已有較好合同安排；其次，關(guān)鍵要看金融機(jī)構(gòu)是否對政府負(fù)責(zé)並承擔(dān)建運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)，故重點(diǎn)要看回購或兜底等退出安排，是否明股實(shí)債、保底回報(bào)、拉長版BT等；最後，政府或本地國營企業(yè)回購或兜底按現(xiàn)有政策看，不合規(guī)；真正的社會(huì)資本回購或兜底的，合規(guī)；武漢地鐵這方面存疑。”王守清説。

　　北京交通委李飛表示，從本質(zhì)上説社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目是提升公共服務(wù)效率，應(yīng)不忘初心，真正做到專業(yè)的人做專業(yè)的事。單純的財(cái)務(wù)投資人可以參與PPP項(xiàng)目，但不歡迎變相融資、明股實(shí)債等目的不純社會(huì)資本方；現(xiàn)階段一個(gè)合格的社會(huì)投資人應(yīng)該做到能夠合理分擔(dān)，且有能力承擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；今後優(yōu)秀社會(huì)投資人發(fā)展方向是注重運(yùn)營能力建設(shè)，充分體現(xiàn)全生命週期績效管理。

　　另據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》消息，3月10日下午，武漢財(cái)政局向財(cái)政部金融司就武漢軌道交通8號線的項(xiàng)目不規(guī)範(fàn)操作問題做了彙報(bào)。此次來彙報(bào)的人員共有三方，分別是武漢市財(cái)政局、武漢市政府、湖北省財(cái)政廳三方。

　　武漢軌交8號線一期PPP項(xiàng)目遭核查

　　武漢市軌道交通8號線一期工程線路全線長16.7KM，共設(shè)12座車站。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心官網(wǎng)PPP項(xiàng)目庫資訊顯示，武漢市軌道交通8號線一期工程是PPP項(xiàng)目的省級示範(fàn)項(xiàng)目，屬於第一批政府和社會(huì)資本合作示範(fàn)項(xiàng)目。

　　2月27日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心官網(wǎng)首頁公佈了《關(guān)於請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)範(fàn)操作問題的函》消息。這份函件，發(fā)函對像是湖北省財(cái)政廳，落款日期為2017年2月27日，發(fā)函單位為財(cái)政部辦公廳。

　　公函稱：你省武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)實(shí)施的武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目社會(huì)資本採購預(yù)成交公示于2017年2月13日在中國政府採購網(wǎng)發(fā)佈。公示資訊及項(xiàng)目材料顯示，該項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}，請你廳儘快核查確認(rèn)有關(guān)情況，于3月10日前函告我部金融司。

　　據(jù)《法制日報(bào)》報(bào)道，湖北省武漢市軌道交通8號線一期工程由市政府于2016年6月14日發(fā)起，投資金額135.8億元，PPP實(shí)施仍處於採購階段，擬合作期限是25年，項(xiàng)目運(yùn)作方式是B0T(政府引進(jìn)非官方資本加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式，一般採取建設(shè)-運(yùn)營-移交模式)，回報(bào)機(jī)制是可行性缺口補(bǔ)助。

　　按照《合作合同》的規(guī)定，項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中，基金佔(zhàn)66%，武漢地鐵集團(tuán)有限公司佔(zhàn)32%，武漢地鐵運(yùn)營有限公司佔(zhàn)2%。《合作合同》設(shè)置了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架，項(xiàng)目可能涉及六大風(fēng)險(xiǎn)：法律變更風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，六大風(fēng)險(xiǎn)再細(xì)分成45項(xiàng)，其中31項(xiàng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府獨(dú)自承擔(dān)其中6項(xiàng)，剩餘的8項(xiàng)由政府和項(xiàng)目公司共擔(dān)。

　　2月28日下午，湖北省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人證實(shí)收到了財(cái)政部辦公廳要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)範(fàn)操作問題的函件，目前正在組織核查。

　　業(yè)界：項(xiàng)目被公開點(diǎn)名因存“三處硬傷”

　　據(jù)中國政府採購網(wǎng)，中建政研董事長梁艦認(rèn)為，本項(xiàng)目之所以被財(cái)政部公開點(diǎn)名，主要是因?yàn)橐韵氯幱矀旱谝唬擁?xiàng)目的交易模式實(shí)為“明股實(shí)債”，與財(cái)金[2016]90號文第五條 “防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任”有直接衝突。　　

　　第二，該項(xiàng)目的社會(huì)資本方採用基金方式進(jìn)入項(xiàng)目公司，但由武漢地鐵集團(tuán)作為基金的劣後級出資人，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)幾乎都由政府方承擔(dān)，與PPP的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共用”基本內(nèi)涵有較大衝突。　　

　　第三，該項(xiàng)目將內(nèi)部收益率和利率混為一談，根據(jù)成交結(jié)果公示 “預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率：按照中國人民銀行最新發(fā)佈的5年期以上銀行貸款利率為基準(zhǔn)下浮3%，浮動(dòng)利率”，明股實(shí)債彰顯無遺。

　　北京和明投資諮詢有限公司總經(jīng)理、財(cái)政部PPP中心財(cái)務(wù)專家韋小泉從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的角度提出了自己的觀點(diǎn)：從社會(huì)資本方角度，中標(biāo)PPP項(xiàng)目固然可喜可賀，但若不了解PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也“無所謂”一個(gè)合理的財(cái)務(wù)模型，投入本金無法回收，預(yù)期收益難以取得，資金得不到平衡，未來項(xiàng)目實(shí)施過程中必然舉步維艱，甚至為後續(xù)的紛爭埋下隱患。

　　“從PPP項(xiàng)目識(shí)別和篩選階段就著手去做PPP項(xiàng)目全生命週期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，將是大勢所趨。”韋小泉説。

　　《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》援引北京交通委李飛的觀點(diǎn)，“就最近一些軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式而言，由於軌道交通項(xiàng)目投資較大、運(yùn)營相對複雜，需要社會(huì)投資人不僅僅具備投融資及建設(shè)能力，還要有運(yùn)營或者整合運(yùn)營資源的能力，在全生命週期中確保運(yùn)營安全並提供良好的運(yùn)營服務(wù)。”

　　此外，如一位地方財(cái)政部門的PPP人士所言，我們並不是反對金融資本成為社會(huì)資本方，而是要看金融資本發(fā)揮什麼作用。若是金融資本能夠降低項(xiàng)目資金成本，也能整合相關(guān)産業(yè)的資源，這樣可以作為SPV聯(lián)合體參與，也可以在項(xiàng)目後期再引入産業(yè)運(yùn)營商。但是僅僅解決單純資金問題，就要解決是否為變相融資的問題。

　　招行、光大和漢口銀行中標(biāo)PPP項(xiàng)目 “不分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”遭爭議

　　在武漢8號線一期PPP項(xiàng)目中，三家銀行聯(lián)合體在“武漢地鐵股權(quán)投資基金（契約型）”的優(yōu)先級投資人實(shí)際為債性投資人，獲得固定收益的回報(bào)。加之該項(xiàng)目是由BT轉(zhuǎn)為PPP，優(yōu)先級也未參與到項(xiàng)目的風(fēng)控、設(shè)計(jì)中去，很難對PPP全項(xiàng)目週期承擔(dān)責(zé)任。

　　《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》稱，招商銀行（牽頭方）、光大銀行和漢口銀行三家商業(yè)銀行預(yù)中標(biāo)，三家銀行聯(lián)合體作為社會(huì)資本出資金額28.41696億元。預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率按照央行5年期以上銀行貸款利率為基準(zhǔn)下浮3%，股權(quán)持有期為25年。該項(xiàng)目是由BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目，三家銀行聯(lián)合體以投融資的身份進(jìn)入。

　　該P(yáng)PP中，社會(huì)資本和武漢地鐵集團(tuán)（政府出資代表）共同設(shè)立“武漢地鐵股權(quán)投資基金（契約型）”。在基金結(jié)構(gòu)中，武漢地鐵集團(tuán)是劣後級出資人，出資3.15744億元，佔(zhàn)基金份額的10%；招商銀行、光大銀行和漢口銀行三家銀行聯(lián)合體是優(yōu)先級出資人，作為社會(huì)資本出資28.41696億元，佔(zhàn)基金份額的90%。

　　然後，“武漢地鐵股權(quán)投資基金（契約型）”通過選定的基金管理人與武漢地鐵集團(tuán)、武漢地鐵運(yùn)營有限公司等政府出資代表共同出資按照法人治理結(jié)構(gòu)成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。其中，基金管理人出資66%（31.5744億元），武漢地鐵集團(tuán)、武漢地鐵運(yùn)營有限公司代表政府出資分別為32%（15.3088億元）、2%（0.9568億元）。各方合計(jì)出資47.84億元（不低於8號線一期投資估算金額135.84億元的35%）。

　　清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示，若金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，而非完全由政府和國企承擔(dān)，金融機(jī)構(gòu)是可以做投資者的。 財(cái)政部函件中的“不規(guī)範(fàn)操作”指的主要是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，按照公開的材料看，金融機(jī)構(gòu)作為投資者，幾乎沒有承擔(dān)建運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)，主要是項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而項(xiàng)目公司中是本地國企劣後。PPP項(xiàng)目的一個(gè)核心原則是公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，該項(xiàng)目的爭議不是金融機(jī)構(gòu)能不能做投資者，而是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問題。

　　王守清認(rèn)為，PPP實(shí)質(zhì)特徵是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這個(gè)項(xiàng)目表面上是PPP，但事實(shí)上社會(huì)資本並沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。“即使都沒有上述問題，也要考慮導(dǎo)向性，否則全國一窩蜂上，加上投資巨大、公益性極強(qiáng)的地鐵的僅30%經(jīng)營性特徵，地鐵可能不可持續(xù)且可能造成地方政府債務(wù)，代際不公平。”

　　論道——銀行如何參與PPP　

　　所謂PPP項(xiàng)目，英文全稱為Public-Private Partnership，即通過政府和社會(huì)資本合作模式，發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通俗來講，就是政府出項(xiàng)目，社會(huì)資本出錢，通過資本運(yùn)作，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。

　　財(cái)政部2014年11月發(fā)佈的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、發(fā)改委2014年12月發(fā)佈的《國家發(fā)展改革委關(guān)於開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，並無明確金融機(jī)構(gòu)不能投資PPP。

　　E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，從對PPP的認(rèn)識(shí)上來説，全世界的共識(shí)都是PPP的目的是為了提高公共服務(wù)供給的效率，因此有專業(yè)公司參與成為天經(jīng)地義的慣例，但目前中國法規(guī)中並沒有明確禁止“沒有專業(yè)公司只有金融機(jī)構(gòu)參與”的現(xiàn)象。

　　據(jù)悉，銀行作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目此前並非沒有先例。據(jù)澎湃新聞梳理，2015年6月，郵儲(chǔ)銀行中標(biāo)濟(jì)青高鐵（濰坊段）PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模40億元，項(xiàng)目投資收益率為年化6.69%。濟(jì)南到青島高鐵是全國首條高鐵PPP項(xiàng)目。

　　對於銀行等金融機(jī)構(gòu)參與PPP，一位股份行戰(zhàn)略規(guī)劃部人士表示，銀行此前在BOT等類型項(xiàng)目的做法，是為其他參與方提供配資。對於PPP而言，一方面要求社會(huì)資本是資金提供方，另一方面要借助社會(huì)資本方的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)思路等。“銀行做社會(huì)資本方的劣勢是缺乏管理、運(yùn)營和建設(shè)能力，如果單純作為資金方介入則與PPP原意違背。銀行與社會(huì)資本合作，一起成為聯(lián)合投標(biāo)體則是可以的。”

　　據(jù)《中國水網(wǎng)》報(bào)道，亞洲開發(fā)銀行肖光睿認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)能否作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目並不是討論的關(guān)鍵，關(guān)鍵在於金融機(jī)構(gòu)是否具備通過融資能力衍生的整合實(shí)力並在項(xiàng)目中真正承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，真正承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)併為績效負(fù)責(zé)才是合格的社會(huì)資本。

　　“考慮到實(shí)踐中專業(yè)化的社會(huì)資本方在項(xiàng)目資本金的融資或籌集方面確實(shí)存在較大的難題，從滿足PPP項(xiàng)目的融資需要看，金融資本與專業(yè)化的社會(huì)資本方通過聯(lián)合體方式共同投標(biāo)並出具項(xiàng)目資本金。這是沒有問題的。” 發(fā)改委投資所吳亞平主任認(rèn)為。

　　交通銀行金融研究中心此前發(fā)佈的《2017年中國商業(yè)銀行運(yùn)作展望》報(bào)告中指出，2016年以來PPP項(xiàng)目數(shù)和投資額增長較快，雖然其中大部分處於識(shí)別階段，但進(jìn)入準(zhǔn)備、採購和執(zhí)行階段的比例已有了明顯提高。以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)儘管並非真正意義上的社會(huì)資本方，但在PPP業(yè)務(wù)中扮演著至關(guān)重要的作用，可同時(shí)為政府和社會(huì)資本方提供金融支援。商業(yè)銀行可結(jié)合自身規(guī)模和定位，通過銀行主業(yè)或集團(tuán)非銀子公司參與其中。

　　未來商業(yè)銀行可從以下“六個(gè)創(chuàng)新”著手，研究參與PPP業(yè)務(wù)合作。一是創(chuàng)新體制機(jī)制，提升PPP業(yè)務(wù)的重視程度及指導(dǎo)精細(xì)度；二是創(chuàng)新服務(wù)思路，提供多元化、全流程的PPP金融服務(wù)；三是創(chuàng)新金融工具，延展PPP項(xiàng)目的融資期限；四是創(chuàng)新業(yè)務(wù)篩選流程，提高PPP項(xiàng)目審批效率；五是創(chuàng)新定價(jià)方式，賦予分行更大的靈活性；六是創(chuàng)新增信方式，形成多維度、操作性強(qiáng)的增信體系。同時(shí)，商業(yè)銀行還應(yīng)多管齊下，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，積極緩釋來自項(xiàng)目自身以及各參與主體方的各類潛在風(fēng)險(xiǎn)。