【導(dǎo)讀】我國(guó)將對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，納入預(yù)算管理。經(jīng)濟(jì)之聲評(píng)論：地方債管理應(yīng)該儘快透明化、陽光化。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)之聲《央廣財(cái)經(jīng)評(píng)論》報(bào)道，國(guó)務(wù)院日前批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)於2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》。《意見》提出，今年將對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理；規(guī)範(fàn)政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防範(fàn)和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　經(jīng)濟(jì)之聲特約評(píng)論員、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚對(duì)此評(píng)論。

　　經(jīng)濟(jì)之聲：這兩年，我國(guó)的地方債風(fēng)險(xiǎn)一直是多方關(guān)注的焦點(diǎn)，有評(píng)論指出，從債務(wù)負(fù)擔(dān)看，2014年、2015年最為沉重，隨著平臺(tái)融資集中到期，未來兩年到期債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)更快，而地方財(cái)政收入增幅則難以大幅提升，屆時(shí)地方政府以及融資平臺(tái)將面臨更大的還本付息壓力。去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把防範(fàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年的六大任務(wù)之一。這次國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《改革意見》再次強(qiáng)調(diào)“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理”，把地方債納入預(yù)算管理，透明化管理地方債，對(duì)於解決地方債風(fēng)險(xiǎn)意味著什麼？

　　向松祚：這個(gè)國(guó)務(wù)院關(guān)於地方政府債務(wù)它其實(shí)有一系列政策，這個(gè)政策的核心是三個(gè)詞。一個(gè)詞就是納入預(yù)算。第二個(gè)詞是總額限制。第三個(gè)就是規(guī)範(fàn)程式。這個(gè)政策出臺(tái)的核心原因就是地方政府債務(wù)有一個(gè)最大的一個(gè)弊端，就是極不透明。也就是地方政府債務(wù)這些資金都用到哪去了，很多時(shí)候是一筆糊塗帳。這些地方債務(wù)底下的資金也就是發(fā)行的債務(wù)，中央政府替他們發(fā)行的債務(wù)，他們從銀行底下的貸款，或者通過其他方式的融資，這個(gè)融資到底是資産抵押的，這些資金到底用在什麼地方，這些項(xiàng)目産生的預(yù)期收入和回報(bào)，很多時(shí)候連地方政府自身都説不清楚。何況地方政府的這種任期制，新官不理舊債，往往這個(gè)新官上任以後對(duì)舊官所留下的債務(wù)是不理不問的。

　　還有一個(gè)很大的麻煩，就是根據(jù)我們的調(diào)查，有些地方政府平臺(tái)的公司就是皮包公司，他們把地方政府有些資産，包括一些土地已經(jīng)抵押了好幾次。這是非常危險(xiǎn)的一種情況，在這個(gè)大的背景下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)範(fàn)地方舉債程式、限制控制是很好的辦法，但是可能不是一個(gè)長(zhǎng)久的解決之計(jì)。

　　經(jīng)濟(jì)之聲：我看到網(wǎng)友有這樣的質(zhì)疑，簡(jiǎn)單的限額控制能控制得住嗎？要真正控制好應(yīng)該有什麼樣的制度來保證？

　　向松祚：這裡有一個(gè)很難解決的矛盾，如果不限額控制，讓地方政府自主舉債，必須要讓市場(chǎng)來發(fā)揮決定性的作用。讓金融市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，地方政府首先就必須要成為一個(gè)透明的、獨(dú)立的舉債主體。但是在目前的政策體制下，這一點(diǎn)是做不到的。什麼叫獨(dú)立的透明的舉債主體，也就是某個(gè)地方政府舉債，不需要找中央政府，也就涉及到市場(chǎng)發(fā)債就可以。而能不能發(fā)的出去，那就請(qǐng)信用評(píng)級(jí)公司給一個(gè)的信用評(píng)級(jí)，信用評(píng)級(jí)合適就能發(fā)出去。要做到這一點(diǎn)，要求地方政府每花一分錢，就要當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)必須要審批，要徹底的改變現(xiàn)在書記一把手，市長(zhǎng)、省長(zhǎng)一把手的模式。但是這種模式要改起來，就牽扯到政策體制的重大調(diào)整，短期之內(nèi)看來是沒有可能性。在這樣一個(gè)大的背景下，中央政府來控制地方政府的舉債規(guī)模，看來是一個(gè)短期之內(nèi)只能這麼做的權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)然這個(gè)短期有可能很長(zhǎng)。

　　經(jīng)濟(jì)之聲：您剛才還提到一個(gè)詞“陽光融資”。從2009年開始發(fā)行地方政府債券，2009、2010年，財(cái)政部代理髮行全部地方政府債券。2011年底，中央政府推出試點(diǎn)計(jì)劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代還形式，並非徹底的“自發(fā)自還”。今天我還看到媒體報(bào)道，下半年將允許10個(gè)省市自主發(fā)債，其中六個(gè)省包括浙江、江蘇、山東、廣東以及中西部?jī)蓚€(gè)欠發(fā)達(dá)省。今年，地方自行發(fā)債的改革腳步是不是要加快？

　　向松祚：不過我們這一點(diǎn)要明確，自主發(fā)債這個(gè)自主其實(shí)不是真正的自主。因?yàn)樗紫劝l(fā)債的額度到交到中央去審批的，不能自行定這個(gè)額度，在這一點(diǎn)上你卡死了。同時(shí)地方政府發(fā)債的級(jí)別並沒有的受到地方的約束，也就是最終的債務(wù)償還，如果他實(shí)在是償還不了，最終這個(gè)負(fù)債還在中央財(cái)政身上，所以這個(gè)自主實(shí)際上是一個(gè)半自主。面向未來就是有沒有探討在目前行政體制的不夠重大的調(diào)整背景下，能不能自主，這裡面還是有許多的文章可以思考可以做的。也就是，在三中全會(huì)規(guī)定的財(cái)稅體制改革的大的背景下，可以讓地方政府承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，中央政府可以給它更多的自主權(quán)，同時(shí)也給市場(chǎng)更多的自主權(quán)。

　　這種方法當(dāng)然大家已經(jīng)討論很久，還是可以探討的，比如一些符合條件的地方政府，它可以讓市場(chǎng)的評(píng)級(jí)公司給它的信用評(píng)級(jí)，它可以自主委託這個(gè)市場(chǎng)的這個(gè)投資銀行來發(fā)這個(gè)債；中央政府可以給它一個(gè)總的規(guī)模的一個(gè)額度，在這個(gè)額度之內(nèi)你就可以自主發(fā)行，自主歸還，也不需要有中央政府來給你做這麼一個(gè)擔(dān)保；甚至可以在外債的過程中，可在形式上出現(xiàn)某些地方政府違約或者破産，形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制。不能現(xiàn)在説就是限額控制，然後就把它管死。這不是我們?nèi)腥珪?huì)讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮重大的作用或者決定性作用，不符合這個(gè)精神。

　　經(jīng)濟(jì)之聲：這個(gè)半自主什麼時(shí)候能夠到一個(gè)完全的自主。《關(guān)於2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中提到的“推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度”，這應(yīng)該是防範(fàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要的制度保障，把它建立起來的關(guān)鍵是什麼？

　　向松祚：三中全會(huì)的重要決定裏已經(jīng)有明確的一些指南，首先要區(qū)分中央財(cái)權(quán)、中央事權(quán)和地方事權(quán)，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上再劃分財(cái)權(quán)。所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制，也就是事權(quán)是你要負(fù)責(zé)的地方，你要有相應(yīng)的財(cái)政資金來源做這個(gè)事。這還需要再進(jìn)一步的細(xì)化，中國(guó)非常大也非常複雜，有很多事可能是需要中央和地方來統(tǒng)籌做，甚至是需要多個(gè)地方政府來協(xié)同來做的。這個(gè)裏面要完善起來還是相當(dāng)複雜的。

　　第一，可以把具體的某個(gè)地方政府，它必須完成的重大的事物列清楚，然後這些事物到底需要多少預(yù)算，而且這個(gè)預(yù)算是面向未來的。三中全會(huì)也講了，就是要有超前的預(yù)算的辦法，先把這一步完善起來，然後再進(jìn)一步完善，比如這個(gè)交叉的事權(quán)或者重疊的事權(quán)再進(jìn)一步完善，這需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能夠建立起這個(gè)權(quán)責(zé)發(fā)生制。