雙軌不破社保改革難推進(jìn)

　　———訪社科院世界社保研究中心主任鄭秉文

　　中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度導(dǎo)致公平與效率兩方面出現(xiàn)諸多問(wèn)題，應(yīng)引入名義賬戶制對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行重構(gòu)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：社會(huì)保障直接關(guān)係著億萬(wàn)百姓的切身利益，任何一個(gè)有關(guān)社保的新聞話題都會(huì)引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的社保制度是在“帶病工作”。首先請(qǐng)您給我們現(xiàn)行的社保制度下一個(gè)“診斷書”。

　　鄭秉文：我國(guó)的社會(huì)保障制度是從國(guó)企改革中誕生的，十幾年來(lái)取得了舉世矚目的偉大成就。但我們不得不承認(rèn)，這項(xiàng)制度仍存在著不少問(wèn)題，有的可能非常尖銳。把這些問(wèn)題簡(jiǎn)單梳理一下，大致可歸為兩大類，一類是公平問(wèn)題，一類是效率問(wèn)題。

　　在公平方面存在著橫向公平和縱向公平兩類問(wèn)題。

　　橫向公平問(wèn)題有好幾個(gè)表現(xiàn)，一是不同人群之間的不公平。理論上講，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，事實(shí)上，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員未能完全覆蓋，長(zhǎng)期裸露在制度之外。二是地區(qū)“割據(jù)”情況嚴(yán)重，導(dǎo)致各地的待遇水準(zhǔn)存在較大差異。三是部門之間的不公平，主要是公共部門和私人部門之間存在較大差異性，也就是常説的“雙軌制”。

　　縱向公平是指退休金制度缺乏正常的待遇水準(zhǔn)調(diào)節(jié)機(jī)制。近9年來(lái)，養(yǎng)老金在全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)每年上調(diào)10%，退休人員的生活水準(zhǔn)得到了極大改善，本來(lái)，這是一件大好事。但是，由於上調(diào)時(shí)外生的行政干預(yù)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的公平性問(wèn)題。比如，領(lǐng)3000元養(yǎng)老金和領(lǐng)1000元養(yǎng)老金同樣上調(diào)10%，其絕對(duì)額差距會(huì)越拉越大，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，有的地區(qū)養(yǎng)老金水準(zhǔn)高於工資。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：正是因?yàn)樵谏绫Ｖ贫鹊墓叫越ㄔO(shè)上還存在這種橫向和縱向的公平問(wèn)題，尤其是存在著“雙軌制”，所以老百姓才會(huì)否定延遲退休吧？

　　鄭秉文：可以這樣説吧。反對(duì)延遲退休年齡的各種聲音中，相當(dāng)一部分原因是出於對(duì)“雙軌制”的不滿，進(jìn)而表達(dá)對(duì)社會(huì)不公的不滿。去年的測(cè)算隱性債務(wù)、投資體制改革、事業(yè)單位改革之所以很難進(jìn)行下去都與此有關(guān)，可以説“雙軌制”不打破社保改革很難向前推進(jìn)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這是公平問(wèn)題，那麼效率方面的問(wèn)題呢？

　　鄭秉文：在效率方面，存在兩個(gè)宏觀問(wèn)題和兩個(gè)微觀問(wèn)題。

　　一個(gè)宏觀問(wèn)題是投資體制低下，養(yǎng)老金貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。當(dāng)前，2.3萬(wàn)億元的養(yǎng)老金，全部存在銀行，收益率跑輸同期CPI，導(dǎo)致養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。過(guò)去十幾年，如果用全國(guó)社保基金理事會(huì)的投資收益率作為衡量基準(zhǔn)，這種縮水是驚人的。另一個(gè)宏觀問(wèn)題，主要體現(xiàn)在資金運(yùn)用低效導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)不足。一方面，全國(guó)一半地區(qū)收不抵支，需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；另一方面少數(shù)幾個(gè)沿海省份每年基金盈餘較多，這部分積累資金又只能享受較低的利率，造成宏觀資金運(yùn)用效率低下。

　　第一個(gè)微觀效率問(wèn)題，是指制度收入激勵(lì)不足。當(dāng)前社保的費(fèi)率、費(fèi)基等很多參數(shù)遠(yuǎn)低於目標(biāo)。以費(fèi)基為例，假設(shè)你收入5000元，但實(shí)際費(fèi)基可能只有3000元，這與住房公積金形成鮮明對(duì)比。住房公積金的費(fèi)基達(dá)到正常費(fèi)基的100%，且逐年增加，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)基大約只有目標(biāo)費(fèi)基的70%。費(fèi)率方面，我國(guó)名義費(fèi)率在全世界有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的180多個(gè)國(guó)家中，大概排在十幾名的位置，但這只是名義費(fèi)率。而且，很多地區(qū)和省份甚至公開(kāi)降低費(fèi)率，因?yàn)榛鹗杖胩鄬?dǎo)致規(guī)模太大，越大越損失，因?yàn)橥顿Y收益率太低了，只能人為地壓低每年的繳費(fèi)收入，這樣才能減少縮水。第二個(gè)微觀效率問(wèn)題，是養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶的積極性嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致其長(zhǎng)期空轉(zhuǎn)。個(gè)人、企業(yè)、地方政府和中央政府等四方做實(shí)賬戶的激勵(lì)機(jī)制都嚴(yán)重不足。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：為什麼個(gè)人、企業(yè)、地方政府、中央政府的積極性都不高呢？這種相關(guān)各方都不獲益的制度，為什麼還能存在？

　　鄭秉文：從職工個(gè)人來(lái)看，佔(zhàn)工資8%的個(gè)人賬戶只享受2%至3%的活期利息，如果用這部分錢去理財(cái)，收益率不會(huì)這麼低；從企業(yè)角度看，做不做實(shí)賬戶與企業(yè)沒(méi)有什麼關(guān)係。從地方政府來(lái)看，如果中央不給錢，他好不容易找錢來(lái)做實(shí)賬戶的目的是什麼？是為了放在銀行裏睡覺(jué)？説不通。對(duì)中央政府來(lái)講，情況稍微複雜一些：對(duì)負(fù)責(zé)財(cái)政的管家來(lái)講，如此低效地去用錢，顯然沒(méi)有積極性，普通老百姓都知道理財(cái)，難道每年拿出那麼多真金白銀去做實(shí)賬戶，然後放在賬戶裏貶值？對(duì)負(fù)責(zé)做實(shí)賬戶的主管部門來(lái)説，反正是中央文件説的讓做實(shí)，只要有人給錢，憑啥不去做實(shí)呢？拿到錢了、賬戶做實(shí)了，不就落實(shí)中央政策了嗎？至於能不能提高收益率，那就不關(guān)我的事了。

　　雖然空賬不影響當(dāng)期養(yǎng)老金的支付，但是它會(huì)導(dǎo)致制度長(zhǎng)期不能定性、定型，嚴(yán)重影響政府和制度的公信力。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種既不促進(jìn)公平又不保障效率的社保制度，的確到了非改不可的時(shí)候了。要治病首先要找到病根在哪兒，這些問(wèn)題是如何造成的？

　　鄭秉文：從改革原則上講，公平性和效率性的權(quán)衡，始終是制度設(shè)計(jì)需要解決的根本性問(wèn)題。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的設(shè)計(jì)初衷是好的，但執(zhí)行起來(lái)卻並不是那麼回事。個(gè)人賬戶的引入是不成功的，實(shí)行完全的實(shí)賬積累制，理想是好的，與現(xiàn)實(shí)是有巨大差距的。再看社會(huì)統(tǒng)籌部分，現(xiàn)收現(xiàn)付制與二元結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重衝突，因?yàn)橹袊?guó)發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距太大，從資訊經(jīng)濟(jì)學(xué)上解釋，就是非精算中性制度下只能實(shí)行層次很低的統(tǒng)籌層次，因此，道德風(fēng)險(xiǎn)就加大，進(jìn)而導(dǎo)致逆向選擇，最終的結(jié)果就是制度長(zhǎng)期低效。正是由於統(tǒng)籌層次低下，難以提高，中央政府和地方政府都不願(yuàn)意實(shí)實(shí)在在地提高，就進(jìn)一步加大了道德風(fēng)險(xiǎn)，由此形成惡性迴圈。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您為現(xiàn)行社保制度提供了一份相當(dāng)詳細(xì)的“診斷書”。那麼您開(kāi)出的治療方案或者“處方”呢？

　　鄭秉文：談不上“處方”和方案。從我個(gè)人認(rèn)識(shí)來(lái)看，實(shí)行NDC(名義賬戶制)是一個(gè)辦法。這個(gè)辦法可以實(shí)現(xiàn)一個(gè)重要目標(biāo)：多繳多得，少繳少得。這樣一來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面可以立刻擴(kuò)大，公平可以實(shí)現(xiàn)了，效率也提高了，繳費(fèi)收入可以迅速實(shí)在起來(lái)，可以避免很大損失。就是説，要在制度設(shè)計(jì)中引入精算中性因素，這樣才能重新構(gòu)建和改善統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度。