十八屆三中全會(huì)前瞻：國(guó)企發(fā)展進(jìn)入“分類改革與監(jiān)管”新時(shí)期

　　實(shí)際上，正是由於國(guó)有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國(guó)有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)製造業(yè)中過量的國(guó)有資本不斷製造新的過剩産能，形成對(duì)非公資本的擠出；另一方面，在關(guān)係國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國(guó)有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記、副所長(zhǎng) 黃群慧

　　改革開放以來，國(guó)企改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但是，近幾年國(guó)企改革與發(fā)展的環(huán)境日趨複雜，給國(guó)企改革與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

　　從國(guó)際環(huán)境看，受國(guó)際金融危機(jī)影響，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷，一些西方國(guó)家提出“競(jìng)爭(zhēng)中立性”等遏制我國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展；從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力加大，科學(xué)發(fā)展觀要求國(guó)企轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，社會(huì)上對(duì)國(guó)企的地位、作用和發(fā)展方向也出現(xiàn)了爭(zhēng)議。無論國(guó)企發(fā)展與否社會(huì)上都會(huì)有指責(zé)聲音：發(fā)展被指責(zé)損害了社會(huì)福利，不發(fā)展則被指責(zé)國(guó)有資産流失。

　　在這種背景下，如何按照十八大要求“推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)係國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”，就成為未來我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重大任務(wù)。

　　而當(dāng)前國(guó)企改革只停留在對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能定位的整體認(rèn)識(shí)階段，還沒有細(xì)化到基於國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位而對(duì)每家國(guó)企使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實(shí)現(xiàn)“不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力”的目標(biāo)。

　　未來國(guó)企改革的基本思路應(yīng)該是“精細(xì)化分類改革”，我國(guó)國(guó)企改革與發(fā)展應(yīng)該進(jìn)入“分類改革與監(jiān)管”的新時(shí)期。

　　基於國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位，明確將國(guó)有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類

　　經(jīng)過多年的摸索，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能被定位為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、鞏固社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)揮在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。

　　十五屆四中全會(huì)《決定》指出：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共産品和服務(wù)行業(yè)以及支柱産業(yè)和高新技術(shù)産業(yè)中的重要骨幹企業(yè)。”國(guó)有經(jīng)濟(jì)這種整體定位，是十分科學(xué)的，既滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共性要求，又滿足了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特性要求。

　　但是，上述整體功能定位會(huì)造成具體國(guó)有企業(yè)在生産經(jīng)營(yíng)中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求衝突。一方面，國(guó)有企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)地位；另一方面，國(guó)有企業(yè)要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，服務(wù)公共目標(biāo)，這可能會(huì)要求犧牲盈利。這會(huì)使得國(guó)有企業(yè)陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國(guó)有資産保值增值、壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場(chǎng)公平和效率。

　　企業(yè)運(yùn)作的邏輯是使命決定戰(zhàn)略。實(shí)際上，正是由於國(guó)有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國(guó)有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)製造業(yè)中過量的國(guó)有資本不斷製造新的過剩産能，形成對(duì)非公資本的擠出；另一方面，在關(guān)係國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國(guó)有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　必須給國(guó)有企業(yè)具體明確的使命定位，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行具體分類，不同類型的企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不同的功能定位。具體可以將國(guó)有企業(yè)分三大類：

　　一是公共政策性企業(yè)，主要是指處?kù)蹲匀粔艛嗟男袠I(yè)、提供重要的公共産品和服務(wù)的行業(yè)的企業(yè)，具體行業(yè)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施服務(wù)業(yè)、社會(huì)福利保障業(yè)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)業(yè)等。這類國(guó)有企業(yè)不以盈利為目的，主要承擔(dān)公益目標(biāo)。

　　第二類是特定功能性企業(yè)，主要是指處?kù)渡婕皣?guó)家安全的行業(yè)，支柱産業(yè)和高新技術(shù)産業(yè)的企業(yè)。這類企業(yè)所處領(lǐng)域相對(duì)寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術(shù)産業(yè)等，而且這類領(lǐng)域隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及戰(zhàn)略變化可以變化，這類企業(yè)既需要充當(dāng)國(guó)家政策手段，又需要追求盈利，以促進(jìn)自身的發(fā)展壯大，從而發(fā)揮對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。

　　第三類是一般商業(yè)性企業(yè)。這類企業(yè)是除了上述兩類企業(yè)以外所有的現(xiàn)有企業(yè)，處?kù)陡?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決於市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　梳理113家央企的使命，

　　對(duì)現(xiàn)有國(guó)企進(jìn)行分類改革和監(jiān)管

　　現(xiàn)在國(guó)資委管理113家央企，未來改革的思路是按照上述國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位的要求，對(duì)這113家央企逐一明確其存在對(duì)國(guó)家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，從而具體界定每家央企的使命，進(jìn)一步劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三類。

　　對(duì)於公共政策性企業(yè)，可以採(cǎi)用國(guó)有獨(dú)資公司的形式。針對(duì)具體的企業(yè)可以專門立法，並建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對(duì)管理層考核的核心要求是能否很好地實(shí)現(xiàn)公共政策性目標(biāo)。

　　對(duì)於特定功能性企業(yè)，可以採(cǎi)用國(guó)有控股的公司制的形式，也可以成為國(guó)有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對(duì)其所處行業(yè)建立有專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對(duì)管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿足國(guó)有資産保值增值的要求。

　　對(duì)於一般商業(yè)性企業(yè)，可以採(cǎi)用相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)作符合公司法的要求即可。國(guó)資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對(duì)派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。

　　從國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組目標(biāo)要求看，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該主要體現(xiàn)為公共政策性企業(yè)和特定功能性企業(yè)，要不斷將國(guó)有資本集中在這兩類企業(yè)。

　　而一般商業(yè)性企業(yè)，原則上不新設(shè)這類企業(yè)，從長(zhǎng)期看國(guó)有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國(guó)有資本集中到關(guān)係國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要政府“一刀切”強(qiáng)行要求退出。為了積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革，可以考慮開始不全面推開，先在一些地方國(guó)有企業(yè)或者在一些央企進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步在全國(guó)推廣。

　　對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革和監(jiān)管，不僅有利於明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的有序流動(dòng)，而且有利於促進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)範(fàn)，有利於對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

　　改革國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，從“集中統(tǒng)一管理”向“分層分類管理”轉(zhuǎn)變

　　按照現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在制度設(shè)計(jì)上能夠享受兩種角色的利益(既享受相應(yīng)行政級(jí)別的黨政幹部待遇，同時(shí)又可以拿到市場(chǎng)化的所謂職業(yè)經(jīng)理人的高薪酬待遇)，還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(xiǎn)(企業(yè)經(jīng)營(yíng)遇到困難時(shí)可以調(diào)任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時(shí)可以調(diào)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)尋求高經(jīng)濟(jì)報(bào)酬——所謂“金色降落傘”)。

　　這種既“當(dāng)官”又“掙錢”、或者可以“當(dāng)官”也可以“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，産生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)十分突出。當(dāng)前對(duì)國(guó)有企業(yè)的很多不滿和情緒化的攻擊，在很大程度上來自於這種不公平。這不僅引起一般公眾非議，即使是黨政幹部，也會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人市場(chǎng)化高收入有很大抱怨。實(shí)際上，社會(huì)上存在對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人高收入的意見，更準(zhǔn)確地説是對(duì)這種國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重角色的制度設(shè)計(jì)不滿意，這使得深化國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人制度改革就非常必要。

　　産生上述問題的根源，是中國(guó)特色的社會(huì)主義理論與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論還缺乏在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面進(jìn)行創(chuàng)造性地有機(jī)結(jié)合。一方面，我國(guó)建設(shè)的是中國(guó)特色的社會(huì)主義，在國(guó)有企業(yè)也必須堅(jiān)持黨管幹部的原則；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求國(guó)有企業(yè)改革要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向、突出國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的企業(yè)家屬性。要滿足這兩個(gè)方面的要求，不應(yīng)該像現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)那樣簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地將“黨政官員”和“企業(yè)家”角色疊加在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身上，而應(yīng)該從管理制度上將國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行分類，賦予不同的職業(yè)角色，實(shí)施精細(xì)化管理，從而在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合。也就是説，要對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度進(jìn)行改革，由黨組織部門“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。

　　具體而言，應(yīng)該在上述基於使命分類管理、逐步將國(guó)有資本集中于公共政策性和特定功能性企業(yè)的基礎(chǔ)上，對(duì)於中央國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業(yè)集團(tuán)公司的董事長(zhǎng)及董事會(huì)主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)主席等，應(yīng)該界定為這類角色，這些人員由上級(jí)黨組織和國(guó)有資産監(jiān)管部門管理。在選用方面，採(cǎi)用上級(jí)組織部門選拔任命的方式，他們有相應(yīng)行政級(jí)別，選用、晉陞和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)任職，相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也可以到這些集團(tuán)公司的董事會(huì)、黨組織、監(jiān)事會(huì)任職；在激勵(lì)約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)發(fā)展和功能實(shí)現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)主要以行政級(jí)別晉陞為主，報(bào)酬可以略高於同級(jí)別的黨政官員(可以設(shè)想高於同級(jí)別黨政官員工資的2到4倍)，但不能夠完全採(cǎi)用市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，不能享受過高年薪和股權(quán)激勵(lì)。

　　另一類是“企業(yè)家”角色，中央國(guó)有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、執(zhí)行董事以及各個(gè)子公司層面的董事會(huì)成員和經(jīng)理團(tuán)隊(duì)等都屬於這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會(huì)進(jìn)行管理的，需要按照市場(chǎng)化的辦法選用和激勵(lì)約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)性的辦法由董事會(huì)進(jìn)行選聘；在激勵(lì)約束方面，考核以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，董事會(huì)按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，採(cǎi)用市場(chǎng)化的薪酬結(jié)構(gòu)和水準(zhǔn)，可以實(shí)施相應(yīng)的股權(quán)激勵(lì)制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不能夠再享有相應(yīng)級(jí)別的行政待遇，也沒有機(jī)會(huì)交流到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。

　　基於上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權(quán)、分類管理為核心特徵的中央國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度。所謂分層授權(quán)就是上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有選拔任命和管理權(quán)力，而對(duì)於“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔聘用和管理權(quán)力則授權(quán)給中央企業(yè)董事會(huì)；所謂分類管理，對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，由上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門參照黨政系統(tǒng)的激勵(lì)約束機(jī)制、結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)行制度計(jì)，而對(duì)於“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，則要由董事會(huì)按照職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)要求、建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制。

　　推進(jìn)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變具有以下幾方面意義。一是有利於推進(jìn)大型國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善、促進(jìn)董事會(huì)作用的有效發(fā)揮，對(duì)理順國(guó)資監(jiān)管部門、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層之間的關(guān)係具有重要的意義；二是解決了堅(jiān)持黨管幹部原則和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)家屬性的矛盾，對(duì)於理論界一直呼籲的建立真正意義的國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)、培育一大批國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管幹部的科學(xué)化水準(zhǔn)，縮小了黨組織部門直接管理國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的幅度，有利於在機(jī)制上保證選擇優(yōu)秀專業(yè)人才擔(dān)任國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的實(shí)現(xiàn)；四是實(shí)現(xiàn)了行政激勵(lì)約束和市場(chǎng)激勵(lì)約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利於調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展。

　　推進(jìn)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變，同樣也需要相應(yīng)的配套改革舉措。一方面，上級(jí)組織部門和國(guó)資監(jiān)管部門要進(jìn)行相應(yīng)的職能調(diào)整和工作習(xí)慣轉(zhuǎn)變；另一方面，要進(jìn)一步完善中央國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，探索有效的董事會(huì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制和成員選拔機(jī)制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔(dān)任，降低經(jīng)理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經(jīng)理層成員擔(dān)任執(zhí)行董事的比例，等等。