十二屆全國人大常委會第四次會議8月30日作出決定，授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批。決定自2013年10月1日起施行。

　　“輕審批”和“重監(jiān)管”是我國外商投資領(lǐng)域改革的趨勢和方向。“減政放權(quán)”是政府一再強調(diào)轉(zhuǎn)變職能的切實體現(xiàn)。

　　制度創(chuàng)新，法律先行。根據(jù)全國人大常委會的決定，國家最高立法機關(guān)授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批。

　　這意味著，建立上海自貿(mào)區(qū)的關(guān)注點已不再是政策優(yōu)惠，而是制度創(chuàng)新。通過改革，體現(xiàn)政府在管理方法和思維上的顯著變化——讓市場和企業(yè)發(fā)揮更大的作用。

　　最能體現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的，當屬將在外商投資管理體制上實施的行政審批制度改革。決定中提到的“國家規(guī)定實施準入特別管理措施”，可以理解為就是國際通行的“負面清單管理”模式。

　　制度創(chuàng)新首要明晰利弊得失

　　10年來，我國外資企業(yè)法律對外商投資行為有著完整的規(guī)範性指導。即外商投資行為須參照2003年制訂的《外商投資産業(yè)指導目錄》開展。這份目錄明確了鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目，經(jīng)2011年修改後沿用至今。據(jù)此，外商投資企業(yè)的相關(guān)合同章程需經(jīng)商務(wù)部、發(fā)改委、工商、稅務(wù)等多個部門審核同意後方能具備法律效力，這就是所謂的“正面清單管理”模式。

　　由於許多政府部門對外商投資行為進行了詳細的事前審核，“正面清單管理”模式減少了外商投資企業(yè)成立後在行業(yè)準入、法律適用等方面出現(xiàn)錯誤的概率。但在其産生積極作用的同時，也暴露出顯而易見的弊端，外商詬病最多的問題之一就是效率低下。投資辦企業(yè)，僅合同章程就必須走完所有審批流程才能生效，耗時冗長，這在一定程度上影響了外商投資的積極性。況且，由於審批時間長、項目多，很容易因一些違規(guī)行為産生腐敗現(xiàn)象。

　　一字之差卻是管理理念截然不同

　　負面清單和正面清單是相對應(yīng)的兩種外商投資管理模式。在“負面清單管理”模式下，政策將不開放的行業(yè)公示在清單上，明確説明這些行業(yè)不開放或存在限制；而未列入清單的行業(yè)就是開放的，在未列入清單的行業(yè)從事投資，不用經(jīng)過任何審批，可直接去工商行政管理機關(guān)註冊。兩種模式雖僅一字之差，卻是兩種根本相反的管理理念。

　　正面清單，説的是外商只能做清單裏規(guī)定的事——“法無明文規(guī)定不可為”。負面清單，則是告訴外商只有清單裏規(guī)定的事不能做——“法無明文禁止即可為”。

　　“負面清單管理”是國際上通常採用的模式。據(jù)統(tǒng)計，如今世界上有近80個國家採用這種模式。其最大優(yōu)點就是，準入前國民待遇能夠充分調(diào)動外國企業(yè)投資的積極性。

　　一位外企中國區(qū)負責人就坦言，“中國經(jīng)濟發(fā)展到今天這個階段，地方政府應(yīng)捨棄依靠優(yōu)惠政策來招商引資的思維。其實，提供高效透明公正的行政服務(wù)更能打動人心。倘若改變滯後的管理模式，則有利於激發(fā)投資者的熱情”。

　　體現(xiàn)“市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟”

　　“變審批制為備案制”的改革和探索，並不意味著將放任自流。商務(wù)部部長高虎城就曾明確表示，為加強風險管控，國務(wù)院有關(guān)部門和上海市等有關(guān)地方人民政府，除及時制定和調(diào)整負面清單、完善國家安全審查制度外，還將通過反壟斷審查、金融審慎監(jiān)管、城市佈局規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)保護要求、勞動者權(quán)益保護、技術(shù)法規(guī)和標準等手段，構(gòu)建風險防禦體系。

　　據(jù)了解，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)還將涉及10多項國家法律法規(guī)的修改。可見，政府在風險控制、政策監(jiān)管和強化法制保障方面上的重視，對如何處理好放鬆管制與法律體系完善的關(guān)係、如何明確市場遊戲規(guī)則等等，將産生不可替代的重要作用。

　　當然，由於此次上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)中止3項法律有關(guān)規(guī)定的有限時間為3年，3年之後，這些舉措的存續(xù)如何發(fā)展，也存在著兩個“變數(shù)”。全國人大常委會決定指出，上述行政審批的調(diào)整在3年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應(yīng)當修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。

　　然而，無論結(jié)果如何，應(yīng)該説，上海自貿(mào)區(qū)“法律尺度突破”體現(xiàn)出的法治精神，正是黨中央、國務(wù)院反覆強調(diào)建設(shè)法治政府的真實寫照，意義尤為深遠。因為，它詮釋了“市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟”。