北京城市副中心建設工地一派繁忙。(資料圖)中新社記者 韓海丹 攝

　　《中國經(jīng)濟週刊》記者 王紅茹 | 北京報道

　　責編：趙澤

　　(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟週刊》2017年第17期)

　　京津冀近期發(fā)生兩件大事：雄安新區(qū)和北京城市副中心的“千年大計”。雄安新區(qū)的規(guī)劃還未揭開面紗，但北京城市副中心的“千年大計”已露出真容。

　　3月29日到4月27日，《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》在北京市規(guī)劃展覽館對公眾公示並徵集意見。規(guī)劃中提出的“形成‘一主、一副’城市空間佈局”讓北京城市副中心再度成為關注焦點。

　　在此期間，北京市市長蔡奇到通州區(qū)視察時提出的三點重要指示，頗耐人尋味。蔡奇指出：“要把握好副中心和中心城區(qū)的關係，帶動中心城區(qū)功能疏解和公共服務資源轉(zhuǎn)移；把握好副中心和通州區(qū)的關係，通州全區(qū)作為副中心的週邊控制區(qū)，與副中心一體建設發(fā)展；副中心也要和北三縣協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。”

　　厘清了城市副中心和中心城區(qū)、通州區(qū)其他地區(qū)以及北三縣之間的關係，或許就能明白北京城市副中心這個“千年大計”的重點到底在哪。

　　中心城區(qū)和城市副中心：一體一翼

　　3月28日，北京市規(guī)劃國土委公佈《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》，最新版本的規(guī)劃涉及的內(nèi)容非常廣泛，最引人矚目的有兩大方面的內(nèi)容：人口疏解和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　其中，人口疏解方面再次強調(diào)了之前北京對總?cè)丝谝?guī)模的控制要求，也就是到2020年要控制在2300萬人以內(nèi)。在這個過程中，北京中心城區(qū)要在現(xiàn)有人口規(guī)模基礎上疏解近200萬人。

　　城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化則是指中心區(qū)和城市副中心的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。在北京市域範圍內(nèi)形成“一主、一副、兩軸、多點”的城市空間結(jié)構(gòu)，著力改變城市單中心、攤大餅式的發(fā)展模式。“一主”即中心城區(qū)，重點優(yōu)化首都核心功能；“一副”即城市副中心；“兩軸”即中軸線及其延長線，長安街及其延長線；“多點”即順義、大興等10個周邊城區(qū)，在市域範圍內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展、南北均衡發(fā)展、山區(qū)和平原地區(qū)互補發(fā)展。

　　如何理解“一主”和“一副”之間的關係？北京大學首都發(fā)展研究院院長李國平接受《中國經(jīng)濟週刊》記者採訪時説，建設北京城市副中心，有利於集中疏解北京非首都功能，調(diào)整北京空間格局，拓展發(fā)展新空間，有效緩解北京大城市病，與雄安新區(qū)共同形成北京新的“兩翼”。

　　北京新的“兩翼”提法，始自去年召開的中共中央政治局會議。2016年3月24日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議，聽取北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的彙報並作了重要講話。習近平強調(diào)：北京正面臨一次歷史性抉擇，從攤大餅轉(zhuǎn)向在北京中心城區(qū)之外，規(guī)劃建設北京城市副中心和集中承載地，將形成北京新的“兩翼”，也是京津冀區(qū)域新的增長極。

　　大家都注意到了，和“北京城市副中心”並列出現(xiàn)的一個新詞是“集中承載地”。其實，在雄安新區(qū)尚未正式公佈之前，“集中承載地”是雄安新區(qū)的代名詞，和北京城市副中心並稱為北京新的“兩翼”。

　　僅兩個多月之後，雄安新區(qū)開始露出真容。2016年5月27日，習近平主持召開中共中央政治局會議，聽取了關於規(guī)劃建設北京城市副中心和研究設立河北雄安新區(qū)有關情況的彙報。習近平在講話中指出：“建設北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個新城，形成北京新的‘兩翼’。這是我們城市發(fā)展的一種新選擇。”“在新的歷史階段，集中建設這兩個新城，形成北京發(fā)展新的骨架，是千年大計、國家大事。”

　　除了“兩翼”，北京城市副中心和雄安新區(qū)並駕齊驅(qū)被稱作“千年大計、國家大事”，足見北京城市副中心和雄安新區(qū)的重要性。那麼，該如何理解作為“一翼”的北京城市副中心的功能定位？

　　北京大學教授、著名區(qū)域經(jīng)濟學家楊開忠接受《中國經(jīng)濟週刊》記者採訪時表示，北京城市副中心作為一翼，主導功能包括三個方面：市級行政事業(yè)功能、商務功能和文化旅遊。

　　關於市級行政事業(yè)功能，按照之前的規(guī)劃，今年年底前北京四大市級機關和相關市屬部門要搬遷到通州。

　　蔡奇在通州視察時也強調(diào)，要全面推進城市副中心重大項目建設。按照時間節(jié)點做好行政辦公區(qū)建設，確保年底前四大市級機關和相關市屬部門率先啟動搬遷。

　　城市副中心和通州區(qū)：是雞蛋黃和雞蛋清的關係

　　北京城市副中心不等於通州區(qū)？這個判斷沒錯！

　　副中心155平方公里，是原來通州新城的範圍，在去年6月份召開的北京市系列形勢政策報告會上，北京市規(guī)劃委副主任王飛證實了這個説法。

　　但是，通州區(qū)總共906平方公里，剩下的751平方公里是郊區(qū)和農(nóng)村，這部分區(qū)域跟城市副中心是什麼關係？

　　4月15日—16日，北京市市長蔡奇到通州區(qū)調(diào)研、視察，現(xiàn)場辦公。他提出：“把握好城市副中心和通州區(qū)的關係，通州全區(qū)作為城市副中心的週邊控制區(qū)，與城市副中心一體建設發(fā)展。”

　　這句話透露出兩層意思：一是北京城市副中心並不等同於通州區(qū)。二是通州全區(qū)週邊控制區(qū)與城市副中心將統(tǒng)一規(guī)劃。

　　早在去年年中，就有北京城市副中心的規(guī)劃正在編制當中的消息傳出，但時至今日，依然沒有出臺，有專家向記者表示，由於編制完成後還需上報中央，待時機成熟就會推出。

　　可以肯定的是，城市副中心和通州全區(qū)的規(guī)劃將是“協(xié)同”的。李國平告訴《中國經(jīng)濟週刊》記者，“規(guī)劃肯定是需要協(xié)同的。城市副中心和通州全區(qū)就是雞蛋黃和雞蛋清的關係。城市副中心和通州區(qū)相當於城市和週邊的郊區(qū)。”

　　除了規(guī)劃上的“協(xié)同”，坊間有觀點認為，城市副中心和通州區(qū)管理上或許需要脫開。在未來，“北京城市副中心”有可能設立單獨的市級派出機構(gòu)，以“管理委員會”的形式施政。

　　李國平對此觀點不認同。在他看來，如果不是特殊情況，不要人為地將其隔離。與其他開發(fā)區(qū)管委會和屬地政府之間是夥伴關係不同，北京城市副中心和週邊都應該在通州區(qū)政府這樣一個管轄範圍之內(nèi)，因為區(qū)級政府的管理職能本身就應該包括中心和週邊，再成立一個“管理委員會”來管理副中心的必要性不是很大。

　　然而，另一位不願署名的專家卻認為，城市副中心在行政上單列出來是相當可能的。一方面，城市副中心規(guī)劃建設管理涉及很多通州區(qū)權(quán)責之外的事項；另一方面，更為重要的是，城市副中心面積155平方公里，是北京東、西城面積之和的1.7倍，建成後不太可能與近千平方公里的通州區(qū)按一個城區(qū)組織行政管理。

　　城市副中心和北三縣：“規(guī)劃一張圖”

　　關於北三縣流傳最多的是“北三縣併入北京”的傳言。這些傳言並非沒有根據(jù)。

　　北三縣是指河北廊坊的三河、大廠、香河，這塊區(qū)域是中國境內(nèi)最大的一塊飛地，它們與屬地河北並不相連。

　　目前，北三縣下轄24個鎮(zhèn)、8個街道辦，包括700個村、104個社區(qū)，戶籍人口為109.5萬人，工業(yè)類園區(qū)9個，農(nóng)業(yè)類園區(qū)3個。

　　基於歷史上多次發(fā)生河北一些縣併入北京的先例，説“北三縣併入北京”也在情理之中。能否併入不得而知，“規(guī)劃一張圖”是早已確定了的。

　　在去年10月初，北京市規(guī)劃國土委召開關於“通州區(qū)與廊坊北三縣地區(qū)整合”專項規(guī)劃工作會時，就已經(jīng)明確通州區(qū)與“北三縣”未來要作為整體統(tǒng)籌謀劃。

　　更早之前的5月25日，北京市規(guī)劃委副主任王飛表示，正在編制中的北京“新版”總體規(guī)劃，將頭一回由“增量”規(guī)劃轉(zhuǎn)為“減量”規(guī)劃，並突出“區(qū)域協(xié)同”，通州與廊坊北三縣也將統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管控。

　　最新的進展是，4月17日，廊坊市規(guī)劃局黨組書記、局長許伯在當?shù)攸h報發(fā)表文章表示，目前，《通州區(qū)與廊坊北三縣香河、大廠、三河地區(qū)整合規(guī)劃》初步成果已完成。

　　其實，在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》中，關於北京城市副中心的內(nèi)容比較詳盡，其中也談到了京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　此外，關於北京城市副中心還有這幾個關鍵詞：打造三個示範區(qū)，即國際一流和諧宜居之都示範區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示範區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展示範區(qū)。

　　在出現(xiàn)的幾個新詞中，“京津冀協(xié)同發(fā)展示範區(qū)”尤其引人關注。基於這個新詞彙，有人就此展開了聯(lián)想：在不遠的將來，北三縣有可能會併入北京管理。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，雖然通州與北三縣將實行“規(guī)劃一張圖”，但並不意味著北三縣將併入北京。行政區(qū)劃的調(diào)整肯定是一個政治決斷。

　　實際上，在如今北京控制人口總量的政策大前提下，併入北京是不太可能發(fā)生的。

　　不管未來的行政區(qū)劃如何規(guī)劃和變遷，當下，最要緊的是如何處理好城市副中心跟通州區(qū)其他區(qū)域和北三縣之間的關係。

　　楊開忠一語道破：“總的來講，城市副中心跟通州區(qū)和北三縣是核心與週邊、中心與腹地的一體化關係。具體來講，在功能上，北京城市副中心跟通州區(qū)和北三縣將是人流、物流、資訊流和通勤密集的區(qū)域功能綜合體；在形態(tài)上，北京城市副中心跟通州區(qū)和北三縣將是通過便捷交通聯(lián)繫起來的多節(jié)點網(wǎng)路型區(qū)域綜合體；在管理上，北京城市副中心跟通州區(qū)和河北的北三縣，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。”