在中央地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺箩岜O(jiān)管,“可複製可推廣”與國(guó)際金融中心建設(shè)的協(xié)調(diào)處理,與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則的對(duì)標(biāo)等方面,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還存在有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

　　建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步充分依託浦東新區(qū)作為一個(gè)完整行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì),探索建立一套與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系,推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為開(kāi)放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)範(fàn)的自由貿(mào)易園區(qū),為全國(guó)深化改革開(kāi)放繼續(xù)發(fā)揮示範(fàn)引領(lǐng)作用。

　　自2013年9月29日正式掛牌成立以來(lái),中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)走過(guò)兩年多的歷程。目前,以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理模式的改革探索不斷取得新突破,對(duì)標(biāo)國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則的制度創(chuàng)新不斷深化,國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境不斷完善,一批立足可複製、可推廣的基礎(chǔ)性制度和核心制度不斷形成,浦東新區(qū)作為一級(jí)地方政府轉(zhuǎn)變職能的改革舉措不斷取得新進(jìn)展,提高經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府治理能力的制度框架基本形成。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)新一輪改革開(kāi)放具有引領(lǐng)意義,是全面深化改革的突破口。這一特性決定了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)必須在諸多領(lǐng)域先行先試,承擔(dān)“制度闖關(guān)”的艱巨任務(wù),並形成可複製、可推廣的經(jīng)驗(yàn),為在國(guó)家層面全面深化改革助力。兩年多來(lái),自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在貿(mào)易、投資、金融三方面的制度創(chuàng)新取得了較為顯著的成效。

　　以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度基本建立

　　一是深化完善負(fù)面清單。2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出全國(guó)首張負(fù)面清單,外商投資準(zhǔn)入特別管理措施有190條;2014年6月修訂出臺(tái)2014版負(fù)面清單,特別管理措施減少至139條,提高了開(kāi)放度和透明度。2015年,國(guó)家明確4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共用一張負(fù)面清單,特別管理措施進(jìn)一步減少至122條。

　　二是改革外商投資和境外投資管理制度。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將負(fù)面清單以外領(lǐng)域的外商投資項(xiàng)目和企業(yè)合同章程審批全部改為備案制,境外投資也改為備案。這兩項(xiàng)工作從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立伊始就開(kāi)始實(shí)施,效果顯著。截至目前,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)範(fàn)圍內(nèi)新設(shè)外資企業(yè)超過(guò)5000家,投資總額達(dá)800億美元。對(duì)境外投資共計(jì)628個(gè)項(xiàng)目,其中86個(gè)為增資項(xiàng)目,表明境外投資運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

　　三是落實(shí)擴(kuò)大開(kāi)放措施。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)作兩年來(lái),國(guó)家先後批準(zhǔn)了兩批、共54項(xiàng)擴(kuò)大開(kāi)放措施,其中服務(wù)業(yè)37項(xiàng)、製造業(yè)17項(xiàng)。目前所有擴(kuò)大開(kāi)放措施均已可實(shí)施,已有超過(guò)1100個(gè)項(xiàng)目落地。

　　以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)督制度有效運(yùn)作

　　一是創(chuàng)新“一線放開(kāi)、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管制度。在海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門(mén)的支援配合下,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出了“先入?yún)^(qū)、後報(bào)關(guān)”、“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”等多項(xiàng)創(chuàng)新舉措,成效顯著。

　　二是搭建國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”。2015年6月,國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”1.0版正式上線運(yùn)作,覆蓋6個(gè)功能模組,涉及17個(gè)口岸和貿(mào)易監(jiān)管部門(mén),600多家企業(yè)上線辦理業(yè)務(wù),初步具備了國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”的基本構(gòu)架和主要功能。

　　三是貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。對(duì)保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物進(jìn)行分類監(jiān)管,通過(guò)採(cǎi)用“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管+庫(kù)位管理+實(shí)時(shí)核注”的監(jiān)管模式,對(duì)貨物的“進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存”情況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌控和動(dòng)態(tài)核查。

　　以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放為目標(biāo)的金融改革有序推進(jìn)

　　一是金融開(kāi)放創(chuàng)新方案及配套政策陸續(xù)制定完成。2015年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)各相關(guān)部委和上海市人民政府聯(lián)合發(fā)佈《進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新試點(diǎn),加快上海國(guó)際金融中心建設(shè)方案》(以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)動(dòng)方案》);中國(guó)人民銀行上海總部發(fā)佈《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則》,啟動(dòng)自由貿(mào)易賬戶外幣服務(wù)功能和境外融資功能;證監(jiān)會(huì)發(fā)佈《境外交易者和境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)從事境內(nèi)特定品種期貨交易管理暫行辦法》,原有期貨市場(chǎng)建設(shè)步伐加快,相關(guān)配套政策陸續(xù)發(fā)佈。

　　二是金融市場(chǎng)和産品服務(wù)功能不斷提升。主要表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)大量集聚,自由貿(mào)易賬戶運(yùn)作順暢,人民幣跨境使用迅猛增長(zhǎng),外匯管理改革成效顯著,面向國(guó)際的金融要素市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

　　三是金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防範(fàn)機(jī)制不斷完善。通過(guò)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)機(jī)制、“反洗錢(qián)、反恐融資、反逃稅”監(jiān)管機(jī)制,完善金融宏觀審慎監(jiān)管措施,切實(shí)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理主體責(zé)任,構(gòu)建開(kāi)放條件下的金融安全網(wǎng)。

　　但與此同時(shí),在中央地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺箩岜O(jiān)管、“可複製可推廣”與國(guó)際金融中心建設(shè)的協(xié)調(diào)處理、與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則的對(duì)標(biāo)等方面,也存在一些有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題和需要進(jìn)一步推進(jìn)的工作。

　　適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)新常態(tài),進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

　　一是要解決“證照分離”後的新問(wèn)題。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之初,即率先在區(qū)內(nèi)試行註冊(cè)資本認(rèn)繳制。此後又推行“三證合一、一照一碼”註冊(cè)登記制度。此外,還在全國(guó)率先試點(diǎn)“證照分離”,將“先證後照”改為“先照後證”,以進(jìn)一步激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看,“證照分離”、“先照後證”雖然為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)辦企業(yè)帶來(lái)了便利,但並未解決全部問(wèn)題。很多創(chuàng)業(yè)者拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照後仍然存在辦證難問(wèn)題,只是把矛盾推後了。主要問(wèn)題仍在於許可事項(xiàng)辦理的透明度和預(yù)期性較低,部分行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較高。為此,需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,更加充分發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的主體作用,取消部分許可證,降低具體辦事部門(mén)的自由裁量權(quán),增強(qiáng)行政過(guò)程的透明度和辦理結(jié)果的可預(yù)期性。

　　二是要轉(zhuǎn)變“誰(shuí)審批,誰(shuí)主管”的傳統(tǒng)思路,加強(qiáng)事中事後監(jiān)管。

　　很多審批、許可項(xiàng)目被取消,隨之而來(lái)的問(wèn)題是一些政府部門(mén)履行監(jiān)管職能不積極,認(rèn)為“不是我批的,不歸我管”。這種在“全鏈條”審批時(shí)代遺留下來(lái)的“誰(shuí)審批,誰(shuí)主管”的傳統(tǒng)思路,顯然已經(jīng)不適應(yīng)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”時(shí)代的新形勢(shì)。為此,需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,將工作重心和注意力真正從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事後監(jiān)管上來(lái),明確監(jiān)管職權(quán)、厘清監(jiān)管責(zé)任,做到不該管的果斷放手,該管的堅(jiān)決管起來(lái)。

　　三是要進(jìn)一步強(qiáng)化部門(mén)間資訊共用,打破“蜂窩煤”管理模式。

　　目前我國(guó)的政府管理模式很大程度上是“蜂窩煤式”的,各部門(mén)自上而下自成一體,相互之間資訊流通不暢、溝通協(xié)調(diào)不足,既不利於監(jiān)管資源的最佳利用,也給企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)造成額外負(fù)擔(dān)。一些體制機(jī)制方面的問(wèn)題是在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)乃至上海市層面都無(wú)法完全解決的,需要中央相關(guān)部門(mén)給予配合、支援和協(xié)調(diào)。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),可以考慮以金融領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)範(fàn)圍內(nèi)打破“一行三會(huì)”間的監(jiān)管壁壘,探索建立符合國(guó)際規(guī)則、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的全覆蓋金融監(jiān)管體制。

　　處理好“可複製可推廣”與國(guó)際金融中心建設(shè)的關(guān)係

　　探索和積累可複製可推廣的經(jīng)驗(yàn),是中央對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要要求,也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的重要意義之所在。但是,對(duì)“可複製可推廣”的理解不宜絕對(duì)化,不應(yīng)認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的任何創(chuàng)新舉措都要以“可複製可推廣”為前提。金融領(lǐng)域尤其如此。金融要素天生具有集中性,需要大資金、大市場(chǎng)、大平臺(tái),這也正是上海建設(shè)國(guó)際金融中心的原因之所在。在此情況下,如果一味強(qiáng)調(diào)“可複製可推廣”,一來(lái)易於束縛金融創(chuàng)新思路;二來(lái)複製、推廣過(guò)快會(huì)對(duì)試驗(yàn)深度和要素積累造成影響;三來(lái)複製、推廣過(guò)多會(huì)分散金融資源,妨礙要素集聚,影響國(guó)際金融中心的建設(shè)進(jìn)程。在調(diào)研過(guò)程中,相關(guān)政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)此均有所反映。

　　2015年4月8日,《國(guó)務(wù)院關(guān)於印發(fā)進(jìn)一步深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案的通知》中明確指出:“加大金融創(chuàng)新開(kāi)放力度,加強(qiáng)與上海國(guó)際金融中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。”10月30日,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,人民銀行、商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局和上海市政府聯(lián)合印發(fā)《聯(lián)動(dòng)方案》,標(biāo)誌著上海自貿(mào)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新與上海國(guó)際金融中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)這一理念得到明確。上海在建設(shè)國(guó)際金融中心方面具有先天優(yōu)勢(shì),這一優(yōu)勢(shì)不應(yīng)被沖淡或放棄。金融市場(chǎng)除了集聚功能,還有輻射功能,能夠輻射和服務(wù)周邊。因此,就上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展和金融市場(chǎng)建設(shè)而言,可以更多地從“可服務(wù)可輻射”的角度進(jìn)行思考和探索,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)與國(guó)際金融中心建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

　　例如,目前,關(guān)於自由貿(mào)易賬戶和分賬核算體系的實(shí)施細(xì)則是由人民銀行上海總部制定的,其能否約束上海市以外的金融機(jī)構(gòu)存在疑問(wèn)。而如果將自由貿(mào)易賬戶簡(jiǎn)單複製推廣到其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū),又會(huì)使相關(guān)金融業(yè)務(wù)的集中性受到影響。因此,可以考慮將人民銀行上海總部制定的規(guī)則上升到人民銀行總行層面,約束全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)的相關(guān)金融機(jī)構(gòu);其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基於相同規(guī)則建立自由貿(mào)易賬戶,但將結(jié)算中心總後臺(tái)放在上海,從而充分發(fā)揮上海的金融中心優(yōu)勢(shì)。

　　進(jìn)一步對(duì)標(biāo)國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則

　　由於上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主要著眼于制度創(chuàng)新而非政策優(yōu)惠,因此必須從轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、便利貿(mào)易投資的角度打造核心競(jìng)爭(zhēng)力,對(duì)標(biāo)國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則,在國(guó)際範(fàn)圍內(nèi)對(duì)企業(yè)産生足夠吸引力。從調(diào)研中了解到的情況看,很多企業(yè)尤其是擁有跨國(guó)業(yè)務(wù)的大企業(yè),對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)出臺(tái)新政策、新規(guī)則並無(wú)多高期待,更希望、更看重的是“政府少管點(diǎn)”和“尊重國(guó)際慣例”,以便其能以國(guó)際通行方式進(jìn)行更為自主靈活的經(jīng)營(yíng)。

　　例如,航運(yùn)保險(xiǎn)是國(guó)際化程度很高的自成一體的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),相比一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有較大的特殊性。《海商法》對(duì)海上保險(xiǎn)也有專章規(guī)定,構(gòu)成《保險(xiǎn)法》的特別法。有鋻於此,保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)在對(duì)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及開(kāi)展此類業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí),理應(yīng)與對(duì)一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管有所區(qū)別。但實(shí)踐中,保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的特殊性並未給予足夠關(guān)注,而是習(xí)慣於一體適用相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和指標(biāo),並要求監(jiān)管對(duì)象相應(yīng)調(diào)整其業(yè)務(wù)模式和作法。這不僅給航運(yùn)保險(xiǎn)企業(yè)增加了不必要的合規(guī)成本,也不利於這些企業(yè)開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)。

　　因此,有必要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)一步探索簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能,可放可不放的儘量放,可管可不管的儘量不管,盡可能做到尊重市場(chǎng)規(guī)律和國(guó)際慣例,為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更為友好和寬鬆的國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境。

　　建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步充分依託浦東新區(qū)作為一個(gè)完整行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì),探索建立一套與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系,推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為開(kāi)放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)範(fàn)的自由貿(mào)易園區(qū),為全國(guó)深化改革開(kāi)放繼續(xù)發(fā)揮示範(fàn)引領(lǐng)作用。

　　(作者為中國(guó)社科院國(guó)際法所研究員)