原標(biāo)題：專家解讀生二胎須退獨(dú)生子女費(fèi) 河南做法沒(méi)問(wèn)題

　　圖片來(lái)源：長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)

　　話題背景

　　最近一週，《河南省人口與計(jì)劃生育條例》中有關(guān)“申請(qǐng)生育二胎的夫妻，已經(jīng)享受的獨(dú)生子女費(fèi)予以退還”規(guī)定，引發(fā)巨大爭(zhēng)議。

　　今年年初，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)佈《關(guān)於貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)於調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)〉的通知》，其中明確，單獨(dú)夫婦申請(qǐng)?jiān)偕模瑧?yīng)當(dāng)?shù)浅銎洹蔼?dú)生子女父母光榮證”，停止繼續(xù)享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇，此前已經(jīng)享受的不再退還。目前已有24個(gè)省市自治區(qū)明確規(guī)定已領(lǐng)取的獨(dú)生子女費(fèi)不需退回。對(duì)此，河南省衛(wèi)計(jì)委工作人員的解釋是，《通知》是面向全國(guó)、全局的指導(dǎo)性意見(jiàn)，每個(gè)省份情況不同。據(jù)當(dāng)?shù)亟榻B，這一條款並非針對(duì)“單獨(dú)兩孩”家庭，而是早在1990年條例首次出臺(tái)時(shí)就已設(shè)定，目的是獎(jiǎng)勵(lì)獨(dú)生子女家庭，限制投機(jī)取巧騙取獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)的人。今年5月條例修訂時(shí)，該條款未作修改。今年7月，河南計(jì)生部門(mén)下發(fā)《河南省生育證管理辦法》，明確發(fā)放二胎生育證和退獨(dú)生子女費(fèi)是兩回事，退費(fèi)不是發(fā)證的前提條件。

　　是否存在“法規(guī)打架”問(wèn)題？

　　有聲音認(rèn)為，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委出臺(tái)《關(guān)於貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)於調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)>的通知》(下稱《通知》)之後，河南衛(wèi)計(jì)委依然根據(jù)當(dāng)?shù)刂贫ǖ臈l例來(lái)執(zhí)行獨(dú)生子女費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，“法規(guī)打架”破壞了法制統(tǒng)一。對(duì)此，筆者有不同看法。

　　首先，應(yīng)當(dāng)正確理解法制統(tǒng)一原則。該原則強(qiáng)調(diào)的是法規(guī)範(fàn)之間不得相抵觸，法的適用應(yīng)當(dāng)遵循一定的優(yōu)先順序，即上位法優(yōu)於下位法，新法優(yōu)於舊法，特別法優(yōu)於一般法。在運(yùn)用過(guò)程中需要注意所規(guī)定事項(xiàng)的同一性，以及法規(guī)範(fàn)制定主體或者法規(guī)範(fàn)之間具有上下位階的從屬關(guān)係。在本事件中，所規(guī)定事項(xiàng)具有同一性，相關(guān)規(guī)範(fàn)制定主體和規(guī)範(fàn)之間則不存在此種從屬關(guān)係，不存在上位法。具體來(lái)説，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)於調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)和《通知》都不是“法”，不是《河南省人口與計(jì)劃生育條例》(下稱《條例》)的上位法，這裡不存在所謂“法規(guī)打架”的問(wèn)題。

　　其次，應(yīng)當(dāng)依法確保政令暢通。黨的文件不是行政法上的法源，但在現(xiàn)實(shí)中其具有極強(qiáng)約束力，是事實(shí)上的法源；黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)佈的文件可歸入特殊法源的範(fàn)疇，地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行；但是，其對(duì)地方性法規(guī)不具有直接約束力。而國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的《通知》屬於行政法上所説的其他規(guī)範(fàn)性文件的一種，其功能在於部署工作、傳達(dá)資訊、告知事項(xiàng)，正如《通知》編號(hào)“國(guó)衛(wèi)指導(dǎo)發(fā)”所示，其屬於行政指導(dǎo)，地方各級(jí)政府衛(wèi)計(jì)委系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行，但其對(duì)地方性法規(guī)不具有約束力。所以，雖然説在適用法規(guī)範(fàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)此前發(fā)佈的《意見(jiàn)》、《通知》等相關(guān)內(nèi)容予以關(guān)注，從確保政令暢通的角度進(jìn)行必要調(diào)適，但是，在《條例》沒(méi)有被有權(quán)機(jī)關(guān)予以修改或者廢止之前，河南衛(wèi)計(jì)委在執(zhí)行獨(dú)生子女費(fèi)發(fā)放或者收回時(shí)，就應(yīng)當(dāng)適用《條例》的規(guī)定。

　　如何理解信賴保護(hù)原則？

　　有媒體評(píng)論認(rèn)為，依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則下，已領(lǐng)取獨(dú)生子女費(fèi)不應(yīng)退回。筆者認(rèn)為，這是對(duì)信賴保護(hù)原則的誤讀。

　　《條例》第20條第3款規(guī)定：“批準(zhǔn)生育的簽訂計(jì)劃生育合同書(shū)，退回《獨(dú)生子女父母光榮證》和已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)給生育證。”第46條規(guī)定：“領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》後又違反本條例規(guī)定生育的，除按本條例有關(guān)規(guī)定處理外，終止享受相關(guān)的優(yōu)惠待遇，並收回《獨(dú)生子女父母光榮證》、獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)。”這兩個(gè)條款所規(guī)定的內(nèi)容存在巨大差異，無(wú)論是法規(guī)範(fàn)適用還是法規(guī)範(fàn)解釋，都不應(yīng)當(dāng)將第46條所規(guī)定的情形與本事件中河南的做法相聯(lián)繫。

　　應(yīng)當(dāng)正確理解不溯及既往原則和信賴保護(hù)原則。行政法強(qiáng)調(diào)對(duì)授益的行政行為予以撤銷或者撤回需要進(jìn)行利益衡量，要進(jìn)行從新從輕考慮，即對(duì)當(dāng)事人有利的行為，可以溯及既往，而對(duì)當(dāng)事人不利的行政行為，則面向未來(lái)生效。在本事件中，“符合生育第二個(gè)子女規(guī)定要求生育的”，在起初領(lǐng)取獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)，相關(guān)行政行為並無(wú)瑕疵；根據(jù)事後的情況變化(批準(zhǔn)生育)，相關(guān)部門(mén)宜適用行政行為的撤回或者廢止。也就是説，不應(yīng)當(dāng)溯及既往，而只應(yīng)面向未來(lái)生效。這也是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的體現(xiàn)。不要隨意拿信賴保護(hù)利益來(lái)説事兒，尊重並遵循法規(guī)範(fàn)的明文規(guī)定，是最高的信賴?yán)妫⌒枰獜?qiáng)調(diào)指出的是，媒體評(píng)論應(yīng)當(dāng)注重事實(shí)，尊重法規(guī)範(fàn)的客觀存在，肯定並支援那些運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)解決問(wèn)題的人們，而不是予以情緒化的抨擊。

　　另一方面，在本事件中，更應(yīng)當(dāng)從《條例》相關(guān)規(guī)定長(zhǎng)期存在這一事實(shí)來(lái)理解信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該條例是2002年制定的，起初的第20條第3款和2014年修訂後的第20條第3款沒(méi)有變化——“符合生育第二個(gè)子女規(guī)定要求生育的，……批準(zhǔn)生育的簽訂計(jì)劃生育合同書(shū)，退回……已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)”，這種明確規(guī)定，長(zhǎng)期形成了一種信賴：生一胎有獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)批準(zhǔn)生二胎就退回獎(jiǎng)勵(lì)。這雖然不符合前述行政行為的撤回或者廢止的原理，但是，這符合誠(chéng)實(shí)信義原則。重要的是，這不是單方面作出的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，而是通過(guò)作為地方性法規(guī)的《條例》明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)係。河南的做法是契約精神在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，是對(duì)現(xiàn)有的法關(guān)係的保護(hù)，而不是新增加的義務(wù)。因此，基於對(duì)長(zhǎng)期計(jì)劃生育政策權(quán)利義務(wù)關(guān)係的信賴，不能隨意摧毀。

　　如需全國(guó)“一盤(pán)棋”應(yīng)走怎樣的程式？

　　在地方性法規(guī)明確規(guī)定要退回“已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)”的情況下，如果在全國(guó)範(fàn)圍就“不需退回獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)”達(dá)成了共識(shí)，需要在所有層面予以貫徹落實(shí)，那麼，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定法律，起碼應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，促使地方修改條例、制定規(guī)章乃至發(fā)佈其他規(guī)範(fàn)性文件來(lái)貫徹執(zhí)行。而不應(yīng)當(dāng)僅以《意見(jiàn)》或者《通知》的形式來(lái)貫徹。以法的途徑來(lái)確保政令暢通，以良法求善治，才能將形式法治和實(shí)質(zhì)法治有機(jī)結(jié)合起來(lái)。比如説，可以由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，直接促使地方性法規(guī)修改與之不一致的相關(guān)內(nèi)容。因?yàn)樾姓ㄒ?guī)的效力高於地方性法規(guī)，地方性法規(guī)不得同行政法規(guī)相抵觸。

　　在本事件中，若河南衛(wèi)計(jì)委按照《通知》規(guī)定對(duì)獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇“此前已經(jīng)享受的不再退還”，而置《條例》關(guān)於退回“已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)”的規(guī)定於不顧，那麼，這正是法治觀念沒(méi)有建立起來(lái)的表現(xiàn)，即習(xí)慣於用意見(jiàn)、通知等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，有人治之嫌。

　　黨的十八大要求“提高領(lǐng)導(dǎo)幹部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”；十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”；十八屆四中全會(huì)在予以確認(rèn)、承繼的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力”。在《條例》(第20條第3款)被修改之前，河南衛(wèi)計(jì)委堅(jiān)持依照現(xiàn)行規(guī)定來(lái)處理獨(dú)生子女費(fèi)的做法，從法治角度看沒(méi)有問(wèn)題。

　　實(shí)質(zhì)法治與形式法治如何統(tǒng)一？

　　黨中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)“文件”形式發(fā)佈一項(xiàng)決定，同樣需要依法確保落實(shí)，更需要正確理解其內(nèi)容和精神。需地方執(zhí)行的話，涉及到實(shí)質(zhì)法治與形式法治之間如何對(duì)話、如何統(tǒng)一的問(wèn)題，而形式上的載體和實(shí)質(zhì)上的內(nèi)容和精神貫徹到什麼程度，要有地方情況的考量(比如河南是人口大省)。關(guān)於這一點(diǎn)，在《意見(jiàn)》中已有安排——“在國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)下，各地從實(shí)際出發(fā)作出安排”，“由省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)修訂地方性法規(guī)或作出規(guī)定，依法組織實(shí)施。”《通知》也是在確認(rèn)了《意見(jiàn)》關(guān)於“依法啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了指導(dǎo)：“單獨(dú)夫婦申請(qǐng)?jiān)偕模瓚?yīng)當(dāng)……停止繼續(xù)享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇，此前已經(jīng)享受的不再退還。”這裡的“不再退還”是“抓好政策銜接”的行政指導(dǎo)，對(duì)於地方性法規(guī)一直規(guī)定要“退回”的情形並不具有直接指導(dǎo)適用性。

　　地方性法規(guī)是有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同上位法規(guī)範(fàn)相抵觸的前提下制定的“準(zhǔn)法律”，是該地方人民意志的體現(xiàn)，如果存在與上位法衝突等問(wèn)題，需啟動(dòng)法定的修改程式。另外，還要看《條例》在今年5月第三次修改時(shí)是怎樣進(jìn)行的。《意見(jiàn)》于去年底印發(fā)，《通知》在今年1月發(fā)佈。河南對(duì)“不再退還”的行政指導(dǎo)是考慮了之後予以否定，還是根本沒(méi)有考慮，對(duì)其評(píng)價(jià)也不同。如果河南考慮到自己的具體情況，經(jīng)過(guò)全面認(rèn)真討論和分析而作出反映民意的選擇，在此基礎(chǔ)之上否定了“不再退還”的行政指導(dǎo)，那麼，此次修正的過(guò)程、結(jié)果和目前的執(zhí)行都沒(méi)有問(wèn)題；如果根本沒(méi)有考慮，那麼，這種做法則是不可取的。《條例》在“經(jīng)批準(zhǔn)可以按計(jì)劃生育第二個(gè)子女”的條件中增列了“夫妻一方為獨(dú)生子女的”，可見(jiàn)其貫徹了“文件”的主要內(nèi)容和精神，故而其做法是值得支援的。

　　發(fā)放二胎證和退費(fèi)應(yīng)否“掛鉤”？

　　《條例》第20條第3款“批準(zhǔn)生育的簽訂計(jì)劃生育合同書(shū)，退回《獨(dú)生子女父母光榮證》和已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)給生育證”。這裡的權(quán)利義務(wù)關(guān)係非常清晰，依《條例》執(zhí)行，自然應(yīng)當(dāng)掛鉤。雖然條款本身未標(biāo)記先後順序，但是，其行文的先後順序已清楚表明這裡應(yīng)當(dāng)分為3個(gè)層次：(1)先簽訂合同；(2)再退回光榮證、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)；(3)最後發(fā)給生育證。

　　之後，《河南省生育證管理辦法》“要求執(zhí)行中不將退費(fèi)作為發(fā)放準(zhǔn)生證的前提條件”，這要看怎麼理解。

　　其一，前述(1)、(2)和(3)是並列關(guān)係，只是順序有先後而已。在誠(chéng)實(shí)信義原則得以遵守的法治社會(huì)，這樣理解是完全沒(méi)有問(wèn)題的，因?yàn)橄茸銎渲械娜魏我粋€(gè)步驟都可以，最終不必?fù)?dān)心哪一項(xiàng)會(huì)被落下。

　　其二，前述(1)、(2)和(3)是依次遞進(jìn)、前者為後者條件的關(guān)係。為確保誠(chéng)實(shí)信義原則得以貫徹，完成(1)是進(jìn)入(2)的條件，完成(2)是進(jìn)入(3)的條件。依次做下來(lái)，確保哪一項(xiàng)都被遵守，實(shí)現(xiàn)在(1)中所約定的狀態(tài)。

　　據(jù)我所知，現(xiàn)實(shí)操作中屬於第二種情形，而河南此前也是這樣實(shí)施的。既然依《條例》這樣實(shí)施了，在其未修改的情況下，沒(méi)有必要也不應(yīng)當(dāng)改變規(guī)則。

　　現(xiàn)在“已要求執(zhí)行中不將退費(fèi)作為發(fā)放準(zhǔn)生證的前提條件”，若是修改了《條例》，對(duì)此作出明確規(guī)定，則這種做法值得支援；而現(xiàn)在根本沒(méi)有啟動(dòng)修改《條例》的程式，故而，這種操作太隨意，是不可取的。進(jìn)一步講，即使積極向省人大常委會(huì)聯(lián)繫，明確細(xì)化相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行，如果在《條例》未修改的情況下，省人大常委會(huì)可隨意作出與該條例明文規(guī)定相悖的規(guī)定，那也不是真正法治意義上的正當(dāng)程式，是不值得肯定和支援的。畢竟，“本省有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)定，與本條例相抵觸的，一律按本條例執(zhí)行”，這是該條例第55條的宣言。

　　目前而言，掛鉤符合《條例》規(guī)定，卻不符合行政行為的撤回面向未來(lái)生效的原理；不掛鉤違反《條例》，迎合了《通知》的行政指導(dǎo)和某些所謂輿論呼聲，卻未必符合《意見(jiàn)》的精神，甚至?xí)L(zhǎng)不當(dāng)?shù)美睦淼穆印Ｎ曳锤沧屑?xì)閱讀了《意見(jiàn)》，發(fā)現(xiàn)其中除了有“實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”外，更多是強(qiáng)調(diào)“確保調(diào)整完善生育政策穩(wěn)妥紮實(shí)有序?qū)嵤保瑥?qiáng)調(diào)“嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育工作一票否決制”。在這種意義上，可以説《通知》創(chuàng)制“此前已經(jīng)享受的不再退還”這種實(shí)體規(guī)則，反而是值得商榷的。

　　(楊建順 作者係中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授)