今年一季度國有土地出讓收入同比增長40.3%

　　近年國有土地出讓收入增幅收窄，但地方政府對土地財政的依賴未見扭轉

　　漫畫：韋榮景

　　 今年一季度，樓市低迷。國家統(tǒng)計局發(fā)佈的數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度全國70個大中城市住宅銷售價格漲幅呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢。70個大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房）價格環(huán)比下降和持平城市總數(shù)由8個增至14個；房價上漲的城市中，同比價格最高漲幅從20.9%降至15.5%。

　　 一些地方政府，終於忍不住出手“救市”了。南寧、無錫、杭州蕭山區(qū)通過調整限購範圍、下調購房入戶標準等方式，為樓市調控政策“鬆綁”。天津濱海區(qū)、福州、鄭州官方也放出消息，擬分類、分地區(qū)對購房政策進行調整。據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道，目前至少已有8個城市為樓市鬆綁。

　　 “房價還沒怎麼跌，地方政府比我們還著急。”一位在全國多地有項目的開發(fā)商向《華夏時報》記者直言，地方政府依賴土地財政的慣性很難改，只要明白這一點，就知道政府肯定會出手救市。

　　 伴隨房地産行業(yè)十餘年爆髮式發(fā)展，土地財政積重難返

　　 冰凍三尺，非一日之寒。地方政府嚴重依賴土地出讓收入（其中很大比重來自房地産開發(fā)），以至形成今天所謂的“土地財政”，也有長達10餘年的“積累”。

　　 20世紀80年代末，隨著《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地産管理法》等法律法規(guī)的頒布實施，土地市場在全國主要城市逐步建立。1997年東南亞金融危機和1998年福利分房制度停止以後，房地産行業(yè)逐漸發(fā)展起來，成為國民經(jīng)濟的支柱産業(yè)之一。據(jù)中新社報道，1992年至2003年，全國累計收到1萬多億元的土地出讓金，其中9100多億元是2001年至2003年這三年實現(xiàn)的。

　　 2004年，我國推行以“招標、拍賣、掛牌”的方式出讓土地。在價高者得的原則下，全國土地收入迅速上升。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2004年一年全國土地出讓價款即達5894.14億元。

　　 2005年，為了遏制房地産等部分行業(yè)“過熱”勢頭，保護耕地保證糧食安全，同時規(guī)範土地市場，國家開始推行最嚴格的土地管理制度，減少土地供應量，當年土地出讓價款較上年略有下降，但仍高達5505.15億元。

　　 2006年，房地産開發(fā)回潮，土地出讓收入也恢復增長，達7676.89億元。2007年更是一舉邁過萬億大關，升至1.3萬億元。

　　 2008年，房地産市場和經(jīng)濟形勢受金融危機影響，全國土地出讓價款降至9600多億元。但中央政府刺激經(jīng)濟的“四萬億”投資計劃出臺後，地方政府集中開工大批項目，房地産市場也隨之轉暖。2009年土地出讓價款，迅速回升至1.6萬億元。2010年～2013年全國土地出讓價款更屢創(chuàng)新高，分別為2.71萬億元、3.15萬億元、2.69萬億元、4.20萬億元。

　　 轉觀政府的預決算報告，則不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對土地財政的依賴度也在逐年加重。

　　 在政府預決算報告中，一共有公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算四本賬。2008年，國有土地出讓收入被全額納入政府性基金預算中。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2013年，國有土地出讓收入與全國地方公共財政收入（含轉移支付）比例分別為1：4.3、1：2.5、1：2.8、1：3.7、1：2.8，土地出讓收入漸成地方財政收入支柱。在2010年至2013年的全國財政報告中，國有土地出讓收入預算和決算的比例，分別為1：2.1、1：1.7、1：1.1、1：1.5，決算屢屢大幅高出預算。

　　 財政部最新數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，國有土地使用權出讓收入10802億元，而以稅收為主體的地方公共財政收入（不含轉移支付）也才19481億元，兩者比例達到1：1.8。

　　 從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計廳（局），陸續(xù)公佈了各省份政府性債務截至2012年年底的審計結果。在29個省份（新疆、西藏、港澳臺除外）的審計公告中，在介紹“政府性債務管理中存在的主要問題”時，有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。數(shù)據(jù)顯示，以“承諾以土地出讓收入償還債務總額”排名，北京、浙江、上海位列前三。以“土地償債在政府負有償還責任債務中佔比”排名，浙江省和天津分別有66.27%和64.56%的債務需要靠土地出讓收入償還。即便是債務償還對土地出讓收入依賴最低的山西省，這一比例也超過1/5（20.67%）。

　　 改革“土地財政模式”已成社會共識，怎麼做考驗制度設計

　　 目前，房地産市場的分化，帶來了土地市場的分化。中原地産研究部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的土地成交額達到1774億元，僅次於2013年3季度創(chuàng)造的歷史最高紀錄1828.4億元。而來自國際房地産顧問戴德梁行的數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度武漢土地成交189萬方，同比去年跌幅達到43%。據(jù)新華網(wǎng)報道，杭州土地市場2014年連降三月持續(xù)低迷，4月同比下降61.1%。世聯(lián)行地産顧問公司數(shù)據(jù)顯示，4月，全國土地市場成交建築面積前20入榜門檻下滑30%，部分二線城市土地成交驟冷。

　　 根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2006年至2013年土地出讓價款（2007年、2008年、2009年國土資源部網(wǎng)站未公佈詳細價款數(shù)據(jù)，只能根據(jù)曲線圖目測，2008年經(jīng)濟危機導致2008年和2009年增速異常）增速分別為39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以來，國有土地出讓價款增速總體波動下降。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度國有土地出讓收入同比增長40.3%，低於2013年一季度的46.6%。

　　 部分地區(qū)可出讓土地逐漸減少，也在一定程度上對國有土地出讓收入的減少帶來影響。

　　 日前，樓市持續(xù)低迷引發(fā)了“樓市即將崩潰”的預測。但是，財政部財政科學研究所所長賈康指出，中國的城鎮(zhèn)化決定了城市中心區(qū)域房價長期上漲的趨勢。如果僅從房地産市場發(fā)展情況看，地方政府的“土地財政”模式，還有持續(xù)或加重的可能。

　　 而對土地財政的積弊，舉國上下都已相當警覺。一方面，地方政府“忍不住”對與土地出讓金密切相關的房地産企業(yè)的支援，導致中央宏觀調控政策效果打折，房價畸高情況難以逆轉。另一方面，土地畢竟有限，過度依賴土地也影響地方財政的可持續(xù)性。

　　 所以，無論未來地方財政是否還有依賴土地的可能性，改革“土地財政模式”已成社會共識。

　　 有專家認為，應該遏制地方賣地衝動。比如將地方經(jīng)營土地的職能剝離，僅留下管理土地的職能；或改變現(xiàn)行的土地批租制，土地批租的一半收入歸當期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。

　　 也有人認為，應該著力解決地方財政收入不足的問題。中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文在接受中國青年報記者採訪時指出，一方面可以適當調整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉移支付的力度；另一方面應該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。

　　 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認為，在當前城鎮(zhèn)化建設的高峰期，僅靠地方政府的稅收收入和轉移支付難以完全滿足基礎設施投資的資金需求。改善土地財政問題，急需建立完善的地方政府基礎設施投融資機制，尤其是建立健全地方債券發(fā)行管理制度，即便用“刻不容緩”形容也不為過。