北京市市長(zhǎng)王安順在市委全會(huì)報(bào)告中談到人口調(diào)控時(shí)表示，要堅(jiān)持“以業(yè)控人”，修訂産業(yè)準(zhǔn)入目錄、人才準(zhǔn)入政策；堅(jiān)持做實(shí)做細(xì)“以房管人”、“以證管人”，制定房屋租賃條例，推廣組織化管理模式，實(shí)施居住證制度，強(qiáng)化流動(dòng)人口基礎(chǔ)登記辦證工作，做到實(shí)有人口服務(wù)管理全覆蓋。

　　正確的人口調(diào)控政策恰恰是對(duì)北京市以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶來的負(fù)外部性的一種糾正，是針對(duì)拼投資、拼土地、拼規(guī)模的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一種對(duì)策。恰當(dāng)?shù)娜丝谡{(diào)控政策能夠?qū)崿F(xiàn)城市勞動(dòng)力供給和城市勞動(dòng)力發(fā)展的更高層次的匹配，從而為通過科技進(jìn)步和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供必需的勞動(dòng)力條件。

　　霧霾瀰漫、交通擁堵、人口急劇增加……大城市病困擾著古老又嶄新的北京。在市委全會(huì)上，市委書記郭金龍?zhí)岢鋈娲蝽懼卫怼俺鞘胁　钡墓?jiān)戰(zhàn)。對(duì)於人口調(diào)控，市長(zhǎng)王安順在市委全會(huì)報(bào)告中表示，要堅(jiān)持“以業(yè)控人”、“以房管人”、“以證管人”。

　　觀氣色

　　人口發(fā)展現(xiàn)三大矛盾

　　從1978年改革開放以來，北京市常住人口總量從871.5萬(wàn)增長(zhǎng)到2012年底的2069.3萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)2.6%。而自2000年以來，北京市常住人口數(shù)量進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)階段，年均增長(zhǎng)3.5%。

　　北京人口發(fā)展面臨的突出矛盾表現(xiàn)為總量矛盾、結(jié)構(gòu)矛盾和分佈矛盾三大方面。

　　總量矛盾是人口總量與資源、環(huán)境約束的矛盾。到2012年北京常住人口總量已經(jīng)超過2069萬(wàn)。但以“城市建設(shè)用地”與“可利用總水量”為硬約束條件，在當(dāng)前資源環(huán)境條件下，北京人口的承載力在1500萬(wàn)-1600萬(wàn)人之間。今後一段時(shí)期每年人口增長(zhǎng)預(yù)計(jì)仍將保持40萬(wàn)到60萬(wàn)之間。

　　結(jié)構(gòu)矛盾是人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不匹配。

　　北京人口發(fā)展中勞動(dòng)年齡人口比重下降，但適齡勞動(dòng)力需求上升。隨著北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，服務(wù)業(yè)比重的不斷提升，高科技産業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)青壯年勞動(dòng)者數(shù)量的需求日益增加。

　　分佈矛盾是北京人口分佈與社會(huì)管理、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施不匹配所形成的矛盾。首先，城市功能核心區(qū)人口密度過高，引發(fā)了交通擁堵、環(huán)境惡化等問題。其次，近年來，常住外來人口中居住于城市功能拓展區(qū)比重超過50%，尤其集中于城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，而這一地區(qū)恰好是社會(huì)管理、公共服務(wù)薄弱地帶。

　　聽聲息

　　習(xí)慣了大城市的擁擠

　　從外地小縣城來北京看女兒的王阿姨從擁擠的地鐵上“逃”下來，愣在站臺(tái)上。上車時(shí)車門開啟的瞬間，她被車廂內(nèi)人擠人的景象嚇住了。維持秩序的工作人員推了她一把，上車，車門關(guān)閉，她融入到了一個(gè)在小縣城從未經(jīng)歷過的世界。

　　這種擁擠，讓王阿姨覺得像是要出什麼事情的前奏，心慌氣短。身後一個(gè)小夥子，腦袋擱在她的肩膀上，沒地方放的雙手上舉著“投降”。

　　“北京怎麼到處都是人啊。”這是她對(duì)首都北京最深刻的印象。她開始不明白女兒、女婿為什麼要在如此擁擠的城市中打拼。換作小城市，早晨上班，中午還能回家裏吃飯午休，街面上的擁擠只偶爾出現(xiàn)在過年的時(shí)候。

　　女兒小敏則已經(jīng)習(xí)慣了大城市的這種特有的擁擠。辛苦唸書，通過高新科技人才引進(jìn)來到北京落戶，如今，小敏已經(jīng)成為一名“新北京人”。

　　“世界上最遠(yuǎn)的距離不是生與死，而是你在五環(huán)我也在五環(huán)”的段子，小敏每次聽了都覺得好笑而無(wú)奈。給客戶送緊急材料，堵在路上被老闆罵哭過，她也曾在冬日的早晨深陷霧霾，心情沮喪。但在她看來，北京的機(jī)會(huì)、北京發(fā)達(dá)的資訊、北京的文化氛圍、北京的時(shí)尚與前衛(wèi)都深深地吸引著她。

　　在這座城市，小敏建立了小家。但隨著年齡的增長(zhǎng)，小敏的擔(dān)憂日益加重：她希望給自己未來的孩子一個(gè)不擁擠的清澈童年。

　　問癥狀

　　控制人口與發(fā)展矛盾

　　來京工作的小敏內(nèi)心的糾結(jié)在於她曾經(jīng)最為欣賞的首都的開放包容與人口調(diào)控治理之間的矛盾。北京社科院副研究員羅瑞芳對(duì)此深有體會(huì)。她指出，北京的人口調(diào)控政策首先應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持以公平正義的態(tài)度對(duì)待在京的各類群體的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能以個(gè)別群體的利益犧牲其他群體的利益，更不能維持和固化不正當(dāng)?shù)募鹊美妫黄浯危秸x基礎(chǔ)上的人口調(diào)控並不意味著絕對(duì)相同地對(duì)待每個(gè)人，更不意味著每個(gè)人擁有絕對(duì)的自由和權(quán)利，而是要求以明確的、清晰的政策實(shí)現(xiàn)合乎社會(huì)福祉的目標(biāo)，在維護(hù)整體社會(huì)共同利益、增進(jìn)社會(huì)福祉的考慮下對(duì)人們的自由和權(quán)利做出合理的限制；再次，人口調(diào)控的政策和措施必須在正當(dāng)程式、公共商談的基礎(chǔ)上取得牢固的正當(dāng)性。

　　眼下北京必須處理好保持北京市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和實(shí)施人口調(diào)控之間的關(guān)係。

　　北京經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展是保證政府財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)政府功能的基本條件。流動(dòng)人口早已經(jīng)成為北京從業(yè)勞動(dòng)力的主要構(gòu)成部分。沒有流動(dòng)人口的支撐，北京經(jīng)濟(jì)難以又好又快地增長(zhǎng)。北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要外來勞動(dòng)力，而北京市人口調(diào)控的目標(biāo)之一又是控制人口規(guī)模，這似乎産生了一定的矛盾。

　　摸脈象

　　引入更多高層次人才

　　正確的人口調(diào)控政策恰恰是針對(duì)拼投資、拼土地、拼規(guī)模的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一種對(duì)策。恰當(dāng)?shù)娜丝谡{(diào)控政策能夠?qū)崿F(xiàn)城市勞動(dòng)力供給和城市勞動(dòng)力發(fā)展更高層次的匹配，從而為通過科技進(jìn)步和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供必需的勞動(dòng)力條件。

　　處理好北京人口調(diào)控的屬地化管理和權(quán)屬之間的關(guān)係也非常重要。

　　羅瑞芳指出，作為國(guó)家首都，北京承載了許多國(guó)家職能，聚集著大量的國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企事業(yè)單位等國(guó)家機(jī)構(gòu)。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，北京市二、三、四環(huán)以內(nèi)是中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)等國(guó)家機(jī)關(guān)及部委所在地，是國(guó)家政治中心的主要載體，也是北京市行政機(jī)構(gòu)和外省市駐京機(jī)構(gòu)聚集地。這些中央行政單位不僅帶來了豐富的物流、人流和資訊流，更形成了大量的消費(fèi)需求。這種情況不僅加劇了北京人口的總量矛盾，而且加劇了北京人口的分佈和結(jié)構(gòu)矛盾。一方面北京人口調(diào)控需要對(duì)流入人口進(jìn)行統(tǒng)籌的屬地管理，但另一方面北京對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企事業(yè)單位、軍隊(duì)人口、高校招生遷入等行為缺乏有效約束。

　　中藥方

　　環(huán)首都城市圈應(yīng)成人口“分流渠”

　　1 【發(fā)展方式】

　　調(diào)整結(jié)構(gòu)推進(jìn)創(chuàng)新

　　市人大常委會(huì)的一份關(guān)於“合理調(diào)控城市人口規(guī)模，加強(qiáng)城市流動(dòng)人口服務(wù)和管理”的專題調(diào)研為北京人口調(diào)控提供了藥方。

　　加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化産業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持走科技創(chuàng)新之路，大力發(fā)展高端産業(yè)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)人口的過快增長(zhǎng)，既不能聽之任之，也不能簡(jiǎn)單地用行政手段加以限制。面對(duì)新形勢(shì)，調(diào)控人口規(guī)模需要新的思路。報(bào)告認(rèn)為有什麼樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就有什麼樣的人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)，而對(duì)一個(gè)地區(qū)發(fā)展什麼樣的産業(yè)，産業(yè)規(guī)模發(fā)展到多大，政府是能夠有所作為的。必須堅(jiān)持首都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，通過大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化産業(yè)結(jié)構(gòu)，來調(diào)控人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模，充分發(fā)揮首都的科技、人才、資訊優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展知識(shí)和技術(shù)密集型産業(yè)，大力發(fā)展生産性服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意産業(yè)、高新技術(shù)産業(yè)和現(xiàn)代製造業(yè)。要調(diào)整本市房地産業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，以著力解決現(xiàn)有常住人口的住房需求為主，加快建立健全基本住房保障制度。

　　2 【政策幫扶】

　　促勞動(dòng)力充分就業(yè)

　　調(diào)研認(rèn)為，各級(jí)政府應(yīng)該將現(xiàn)有人口中城鎮(zhèn)失業(yè)人員、新增勞動(dòng)力和農(nóng)村富餘勞動(dòng)力在二、三産業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性工作來抓。特別是要為那些在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去土地的農(nóng)民、轉(zhuǎn)居的農(nóng)民就業(yè)，包括常住流動(dòng)人口子女就業(yè)，創(chuàng)造便捷條件。要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)就業(yè)崗位總量以及勞動(dòng)力就業(yè)情況的宏觀調(diào)控，健全公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)路，制定、完善促進(jìn)就業(yè)的政策，鼓勵(lì)和支援用人單位招用現(xiàn)有適用勞動(dòng)力，擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度，大力發(fā)展社區(qū)公益性崗位，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)困難人員的就業(yè)途徑。積極開發(fā)適合郊區(qū)農(nóng)民的公益性就業(yè)崗位。要加大職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，提高各類職業(yè)技能培訓(xùn)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。通過促進(jìn)現(xiàn)有人口充分就業(yè)，降低對(duì)流動(dòng)人口新的需求，以達(dá)到從總體上調(diào)控人口規(guī)模的目標(biāo)。

　　加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口合法權(quán)益的保護(hù)，切實(shí)解決他們的困難和實(shí)際問題。

　　要堅(jiān)持依法保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。對(duì)已就業(yè)的流動(dòng)人口，要嚴(yán)格按照國(guó)家和本市的要求，為其上齊各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，要嚴(yán)格規(guī)範(fàn)勞動(dòng)用工行為。

　　3 【人口管理】

　　綜合管理協(xié)調(diào)發(fā)展

　　建議完善人口綜合管理體制，建立人口發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　人口調(diào)控問題牽涉面廣，涉及的管理部門和單位多，部門間職能、職責(zé)交叉，靠一個(gè)部門、一個(gè)地區(qū)難以單獨(dú)完成調(diào)控目標(biāo)。建議在市級(jí)層面完善人口綜合管理體制，建立人口發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，發(fā)展改革委、公安局、規(guī)劃委、人口計(jì)生委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委、人社局、經(jīng)濟(jì)資訊委等市政府相關(guān)部門以及中央有關(guān)部門參加，統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施首都人口調(diào)控工作，做到長(zhǎng)期有戰(zhàn)略，中期有規(guī)劃，年度有計(jì)劃。對(duì)發(fā)展新區(qū)流動(dòng)人口逐年加速增長(zhǎng)情況，市政府要高度重視，研究具體應(yīng)對(duì)措施。統(tǒng)一人口政策出口，統(tǒng)籌人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，做到既有權(quán)威性，又有全面性，努力實(shí)現(xiàn)首都人口和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　北京社科院副研究員羅瑞芳建議，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)環(huán)首都圈城市網(wǎng)路發(fā)展，形成分流人口的“分流渠”和“水庫(kù)群”。

　　她指出，北京在邁向世界城市的過程中，在人口、資源、環(huán)境等方面面臨著一系列發(fā)展瓶頸，僅僅依靠北京自身已很難解決，必須通過首都圈地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)北京建設(shè)世界城市的發(fā)展目標(biāo)。

　　西藥方

　　合理佈局人口擴(kuò)大容納能力

　　美國(guó)：衛(wèi)星城

　　疏解中心城人口規(guī)模

　　為響應(yīng)美國(guó)政府1950年代在郊區(qū)興建小城市的建議，以及1960年代示範(fàn)城市試驗(yàn)計(jì)劃，紐約在其周邊地區(qū)新建了一些小城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是都有高速公路與紐約中心城相連接，車程一個(gè)小時(shí)左右，交通非常便利；二是基礎(chǔ)設(shè)施齊全，除有足夠的停車設(shè)施和大型商場(chǎng)外，還有劇院、飯館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等娛樂休閒設(shè)施；三是綠化程度高，環(huán)境優(yōu)美，與紐約中心區(qū)存在的噪聲、污染相比具有顯著優(yōu)勢(shì)。這些衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建立，疏解了紐約中心城區(qū)的人口規(guī)模，優(yōu)化了人口的空間分佈。

　　英國(guó)：大都市圈

　　大區(qū)域內(nèi)合理佈局

　　英國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)倫敦人口過於集中帶來的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、失業(yè)增加等問題，于19世紀(jì)70年代開始，採(cǎi)用城市群佈局的方式在地域上組成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的倫敦-伯明翰-利物浦-曼徹斯特城市群，該都市圈以倫敦-利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮(zhèn)；這一地區(qū)是産業(yè)革命後英國(guó)主要的生産基地和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，總面積約4.5萬(wàn)平方公里，人口3650萬(wàn)。倫敦都市圈相對(duì)於單個(gè)城市來説，確實(shí)聚焦了城市的各種功能，擴(kuò)大了城市的容納能力，人口在大區(qū)域內(nèi)得到合理佈局。

　　日本：升級(jí)産業(yè)結(jié)構(gòu)

　　工業(yè)擴(kuò)張受到限制

　　在高速增長(zhǎng)期（1955-1970），各類産業(yè)設(shè)施進(jìn)一步向東京和首都圈地區(qū)聚集，城市交通堵塞、基礎(chǔ)設(shè)施不足、居住環(huán)境惡劣、開敞空間缺乏等城市問題日益嚴(yán)重。面對(duì)這種情況，1958年“第一次首都圈整治規(guī)劃”和1963年“東京都長(zhǎng)期規(guī)劃”中，均提出規(guī)劃的首要任務(wù)是“控制並分散人口和産業(yè)設(shè)施的過度集中”。為了疏散産業(yè)，1959年通過《工業(yè)控制法》，在首都圈內(nèi)的部分城市，對(duì)一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學(xué)等設(shè)施的新增項(xiàng)目進(jìn)行控制。實(shí)施後，工業(yè)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)張受到嚴(yán)格限制，尤其是大型工廠，逐步向地價(jià)比較低的地方遷移。進(jìn)入20世紀(jì)60年代後期，東京人口增長(zhǎng)明顯放慢。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東京周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，並且伴隨東京市區(qū)很多大型企業(yè)的搬遷，就業(yè)機(jī)會(huì)增加很多，減少了人口流動(dòng)，導(dǎo)致外地遷入東京人數(shù)相對(duì)減少。

　　T04、T05版采寫京華時(shí)報(bào)記者張然