在經(jīng)濟(jì)增長換擋期，城市未來的發(fā)展和建設(shè)要怎樣運(yùn)作和定位，

　　 這些都要從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中獲得明確的指引

　　 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020 年）》終於推出。中國經(jīng)濟(jì)增長正處於一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期，從過去的雙位數(shù)增長下降至現(xiàn)在的 7.5%，這是一種重大的轉(zhuǎn)折。在這樣的轉(zhuǎn)折時(shí)刻，城市未來的發(fā)展和建設(shè)，要怎樣運(yùn)作和定位，都要從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中獲得明確的指引。

　　 6年規(guī)劃週期值得注意

　　 規(guī)劃週期從2014 年到2020 年，6 年的規(guī)劃時(shí)段非常特別，比國家總體規(guī)劃時(shí)段要短。這意味著國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃過去所討論、爭論的一些問題可能並未得到妥善的解決。或者説，政策的決策者還沒有自信，認(rèn)為規(guī)劃可以執(zhí)行更長時(shí)間，作為一個(gè)有法律地位的、在長時(shí)期內(nèi)有效的、方向明晰的國家戰(zhàn)略去執(zhí)行和落實(shí)。這種自信的缺乏，表明國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的某種臨時(shí)性質(zhì)。一項(xiàng)政策的決定者如果對政策本身缺乏自信的話，就會(huì)嚴(yán)重影響執(zhí)行力度。這是需要評(píng)估的第一個(gè)問題。

　　 實(shí)際上，在細(xì)細(xì)研究了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之後發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃本身在內(nèi)容上還存在一些缺陷，方向、概念上存在一些明顯的矛盾。這個(gè)規(guī)劃的真正落地和執(zhí)行，很可能是部分到位，部分不到位；部分得到突出，部分甚至就無聲無息了。整體看，甚至有到不了五、六年時(shí)間的危險(xiǎn)。它確實(shí)不是一個(gè)令人長期期待、具有顯著系統(tǒng)性思想的規(guī)劃，短期特徵表現(xiàn)明顯。

　　 “智慧城市”意味著花大錢

　　 “智慧城市”這個(gè)時(shí)髦觀點(diǎn)被正式引入到規(guī)劃中。問題是，在這些期待和想像的背後，有一個(gè)易被忽視的問題——大投資。概念被拔高的程度越大，意味著規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的投資量也越大。當(dāng) “智慧城市”作為規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)時(shí)，這份規(guī)劃將會(huì)是一份非常昂貴的規(guī)劃，且不一定會(huì)産生很高的效益回報(bào)。這是需要評(píng)估的第二個(gè)問題。

　　 為什麼説“這是一份昂貴的規(guī)劃”？ “智慧城市”也好，“大數(shù)據(jù)”也罷，與城市的關(guān)係並不明確，對城市未來的面貌、命運(yùn)、形態(tài)沒有清晰可見的輪廓。在不清晰的輪廓和發(fā)展結(jié)果面前，卻要求投入大量資金和資本，顯然存在科技冒險(xiǎn)的可能性。

　　 實(shí)際上，對“智慧城市”的理解可以有很大出入，而規(guī)劃中沒有看到非常明確的闡述。從真正意義上的“智慧城市”概念去理解城市建設(shè)和城市投資，同僅從城市的息化水準(zhǔn)這樣一個(gè)比較平實(shí)的低水準(zhǔn)去看所謂“智慧城市”，會(huì)得出不同結(jié)論。

　　 在規(guī)劃中 “智慧城市”概念是跨界的。一方面涉及到很多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比如説資訊化工程，另外一方面又提出了很高的目標(biāo)比如説公共服務(wù)、社會(huì)治理等。如何尋求兩者之間的平衡，從而清晰地為城市資訊化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)建定位，此事不僅攸關(guān)國家規(guī)劃的落實(shí)，也攸關(guān)地方政府採取對應(yīng)的建設(shè)性措施，確保這些概念落地。

　　 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間表述存在問題

　　 規(guī)劃中提到“我國城鎮(zhèn)化率處 30%－70%的快速發(fā)展區(qū)間”，並由此得出結(jié)論，如果在這個(gè)階段沿用粗放的方式搞城鎮(zhèn)化就有可能落入“中等收入陷阱”。規(guī)劃中預(yù)估的高速發(fā)展區(qū)間，是需要評(píng)估的第三個(gè)問題。

　　 在城市研究領(lǐng)域當(dāng)中，要表達(dá)同樣的意思並非是“中等收入陷阱”。比如環(huán)境惡化、産業(yè)升級(jí)緩慢、社會(huì)矛盾增多，戰(zhàn)略規(guī)劃中應(yīng)該是“50%城市化率的風(fēng)險(xiǎn)警戒線”。

　　 此外，城鎮(zhèn)化率正處 30%－70%的快速發(fā)展區(qū)間，這個(gè)提法也存在可討論餘地。這個(gè)範(fàn)圍太大，30%－50%城市化率是快速發(fā)展區(qū)間，而50%－70%城市化率就已經(jīng)處於一種調(diào)節(jié)狀態(tài)下的發(fā)展區(qū)間。真正的城市化到了60%以後不可能繼續(xù)用很高的速度推進(jìn)，用政策來“變戲法”也許是可能的。

　　 這顯然會(huì)對未來的投資和地方政府規(guī)劃産生重大的影響。過於樂觀的表述所牽扯的資本規(guī)模一定是相當(dāng)驚人的，地方政府應(yīng)理性看待這個(gè)區(qū)間。

　　 實(shí)現(xiàn)1億人轉(zhuǎn)移落戶是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)

　　 在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)方面，城鎮(zhèn)化率被分解為兩個(gè)具體指標(biāo)：一是常住人口城鎮(zhèn)化率；二是戶籍人口城鎮(zhèn)化率。按照規(guī)劃，到2020年常駐人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 45%左右。

　　 不過，這兩個(gè)指標(biāo)都不低。60%的城鎮(zhèn)化率距離現(xiàn)在只有 52%的常駐人口城鎮(zhèn)化率還有 8%的空間。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看甚至還有可能更高，這意味著將有一億多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口。

　　 這樣的剛性表述對城鎮(zhèn)的運(yùn)營管理必將是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，能否在六年左右的時(shí)間去實(shí)現(xiàn)大有疑問。發(fā)戶口本容易，讓他們變成真正的城裏人難！這意味著大量的工作，大量體制和制度的創(chuàng)新，大量資本的投入，最重要的是，基礎(chǔ)設(shè)施能力和價(jià)格水準(zhǔn)的上漲。只有在工作落地、政策落地、資本落地的基礎(chǔ)上才能談得上實(shí)現(xiàn)。

　　 對於城市新移民，放開範(fàn)圍是有所約束，大部分消化在建制鎮(zhèn)和小城市當(dāng)中，對特大型城市的人口規(guī)模則有所限制。規(guī)劃建議對社會(huì)保險(xiǎn)年限進(jìn)行限制和調(diào)控，但最高年限不得超過五年。特大城市還可以採取積分制等方式，設(shè)置階梯式的落戶通道來調(diào)控移民人口輸入節(jié)奏。這些規(guī)劃從方式方法來看比較理性，只是提供城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的限制時(shí)間可能短了一些，一般7－10年較為常見，5年的調(diào)控限制略顯緊張，擋不住移民的涌入。

　　 對城市群這個(gè)“重中之重”還需冷靜思考

　　 城市群作為城市協(xié)調(diào)發(fā)展的“重要增長極”是規(guī)劃提出的一個(gè)重要概念，作為“全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺(tái)”。從全國城市群整體的佈局來看，基本是沿著“兩橫三縱”規(guī)劃分佈的，即以路橋通道、長江通道為兩條橫軸，以沿海高速、京哈京廣高速、包昆通道為三條縱軸。沿著交通網(wǎng)路上的通道，構(gòu)建城市群，形成大小不一的城市群。

　　 據(jù)參與研究的人士透露，大概會(huì)有二、三十個(gè)城市群分佈在“兩橫三縱”結(jié)構(gòu)上。客觀的説，這些城市群的經(jīng)濟(jì)總量是否能達(dá)到理想的規(guī)模，存在很大的疑問。在強(qiáng)調(diào)城市品質(zhì)的同時(shí)，是不是也應(yīng)該關(guān)注城市群的品質(zhì)？如果各個(gè)單一城市的品質(zhì)不高，合在一起的城市群品質(zhì)是否就能達(dá)到理想的程度？事實(shí)上，一些城市群即便被捏合在一起，恐怕也難以發(fā)揮出較大作用。它們各自急於吸納周邊的經(jīng)濟(jì)要素，結(jié)果可能比釋放出來的經(jīng)濟(jì)要素還要多，競爭反而比以往更激烈。

　　 值得注意的是，除了廣義的城市群外，規(guī)劃突出了三個(gè)城市群。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三個(gè)城市群被突出到很高的程度加以表述。顯然規(guī)劃者是希望看到這三個(gè)城市群能夠得到重點(diǎn)投資和建設(shè)成為世界級(jí)城市群。從目前的實(shí)際增長和發(fā)展條件來看，這三個(gè)城市群的確是有希望的，要看國家整體經(jīng)濟(jì)增長情況和城市群參與國際市場水準(zhǔn)。不過世界上沒有一個(gè)世界級(jí)城市圈籠罩在令人窒息的霧霾中。

　　 中小城市和特色産業(yè)發(fā)展解讀有分歧

　　 産城關(guān)係在以往規(guī)劃中通常是被忽略或片面化的環(huán)節(jié)。在中小城市的發(fā)展方面，規(guī)劃的具體指導(dǎo)意見主要是依託優(yōu)勢資源發(fā)展“特色産業(yè)”。這樣的表述與以往那種號(hào)召性、概念性的規(guī)劃語言相比更加務(wù)實(shí)。但一個(gè)比較明顯的問題是，什麼是特色産業(yè)？“特色”是一種結(jié)果，不是具體的産業(yè)。顯然在産業(yè)研究方面，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃並沒有大幅度進(jìn)步，因此對特色産業(yè)的解讀就會(huì)存在分歧。

　　 我們常常看到，沿海中小城市的鄉(xiāng)土産業(yè)在城市化的浪潮衝擊下都消失了，中小城市搞得像家門口的大城市一樣，還有某些城市在發(fā)展中集中全城資源打造“光谷“之類的單一産業(yè)。一旦地方政府出現(xiàn)偏差，就會(huì)出現(xiàn)某種産業(yè)的畸形發(fā)展，甚至形成某種意義上的城市災(zāi)難。

　　 實(shí)際上一個(gè)相對較精確的表述，應(yīng)該是發(fā)展中小城市的原生態(tài)産業(yè)和鄉(xiāng)土産業(yè)。鄉(xiāng)土産業(yè)的發(fā)展往往具有悠久歷史和良好條件，當(dāng)?shù)乩习傩諑装倌陙砭涂窟@樣的産業(yè)生活，既有文化屬性也有生態(tài)屬性。 所以原生態(tài)産業(yè)和鄉(xiāng)土産業(yè)這個(gè)概念更加有助於對地方政府做出更清晰的指引，推動(dòng)當(dāng)?shù)禺b業(yè)發(fā)展，夯實(shí)城市發(fā)展的基礎(chǔ)，夯實(shí)城市消費(fèi)活化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，真正支撐起未來的城市化。

　　 發(fā)展公共交通需注意系統(tǒng)問題

　　 城市公交系統(tǒng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中被提到一個(gè)很高的位置上，這也是是建立在各國城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的理性結(jié)論。規(guī)劃對某些節(jié)點(diǎn)作了明確的技術(shù)性指引，比如要積極發(fā)展快速公共汽車、現(xiàn)代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)，要求基本實(shí)現(xiàn)一百萬人口城市中心區(qū)公共交通站點(diǎn) 500 米全覆蓋。

　　 需要評(píng)估的問題在於，公交系統(tǒng)和城市的關(guān)係在這份規(guī)劃中被進(jìn)行了模糊處理。比如快速公共汽車和現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)是安邦一再推薦的公交系統(tǒng)，具有高效和投資少的特點(diǎn)。而快速公共汽車（BRT），存在割裂城市空間系統(tǒng)的問題，對城市的土地價(jià)格也有很大影響。 另外，大容量公交系統(tǒng)有積極意義，但一定要有發(fā)展的限制條件。

　　 在交通系統(tǒng)方面，規(guī)劃也提出了若干比較明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)性要求。比如“推進(jìn)中心城區(qū)功能向一小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散”。值得注意的是一小時(shí)交通圈形態(tài)是個(gè)理論值。在交通體系和路網(wǎng)未更新升級(jí)的條件下，一小時(shí)交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空間規(guī)模可能存在疑問。以實(shí)際情況看，這一小時(shí)的圈子可能大不過北京一個(gè)區(qū)；而以理想值來計(jì)算，路網(wǎng)系統(tǒng)改造所需投資難以估計(jì)。

　　 每人平均城市建設(shè)用地限制構(gòu)成重要約束

　　 規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)方面最有價(jià)值、可能改變城市面貌和空間格局的看點(diǎn)，是關(guān)於每人平均城市建設(shè)用地的指標(biāo)。規(guī)劃中所要求的每人平均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)，是一個(gè)很重大的發(fā)展限定條件，為城市的發(fā)展形態(tài)建立了框架。

　　 中國以往的城市建設(shè)用地一直是粗放式發(fā)展，官方數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在中國每人平均建設(shè)用地已到達(dá)130平方米，而實(shí)際中可能還要超過這個(gè)數(shù)字。對比其他國家和地區(qū)，發(fā)達(dá)國家每人平均建設(shè)用地平均只有82平方米左右，香港集約化程度更高，為每人平均30平方米。所以，規(guī)劃提出每人平均100平方米建設(shè)用地的控制性指標(biāo)是一個(gè)很大的進(jìn)步，建立了城市的邊界，不可能沒有邊沿的搞建設(shè)。

　　 當(dāng)然，就集約度而言這個(gè)數(shù)據(jù)並非達(dá)到了很高的水準(zhǔn)，其實(shí)還可以進(jìn)一步壓縮用地規(guī)模。從表述上看，“每人平均城市建設(shè)用地”是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的表示，作為國家級(jí)規(guī)劃，可對容積率、密度做進(jìn)一步調(diào)控和數(shù)據(jù)安排。

　　 規(guī)劃中應(yīng)有而遺漏的幾個(gè)問題

　　 令人比較遺憾的是，這一規(guī)劃還是遺漏了若干問題。比如物流問題，物流是城市圈或現(xiàn)代城市最重要的構(gòu)成部分，對城市未來發(fā)展影響極大。作為一個(gè)面向未來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對物流體系建設(shè)和物流成本約束幾乎沒有絲毫涉及，這不能不説是一個(gè)比較大的缺陷。

　　 第二個(gè)涉及不多的問題是老齡化。老齡化在這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃中設(shè)計(jì)內(nèi)容很少，盡在“老人關(guān)愛服務(wù)體系”建設(shè)中提到八個(gè)字，顯然規(guī)劃嚴(yán)重低估了中國社會(huì)老齡化問題的嚴(yán)重程度。這將對城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)和落地形成嚴(yán)重影響。

　　 總體來看，這份規(guī)劃的臨時(shí)性色彩是存在的，一方面存在一些普遍性缺陷，另一方面框架和邏輯關(guān)係也存在問題。從某種程度上時(shí)候，規(guī)劃更像是一個(gè)意見匯總，而並非真正意義上規(guī)範(fàn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　 （□陳功 作者為安邦（ANBOUND）首席研究員）