今年一季度國(guó)有土地出讓收入同比增長(zhǎng)40.3%

　　近年國(guó)有土地出讓收入增幅收窄，但地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴未見(jiàn)扭轉(zhuǎn)

　　漫畫(huà)：韋榮景

　　 今年一季度，樓市低迷。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)佈的數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度全國(guó)70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格漲幅呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢(shì)。70個(gè)大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房）價(jià)格環(huán)比下降和持平城市總數(shù)由8個(gè)增至14個(gè)；房?jī)r(jià)上漲的城市中，同比價(jià)格最高漲幅從20.9%降至15.5%。

　　 一些地方政府，終於忍不住出手“救市”了。南寧、無(wú)錫、杭州蕭山區(qū)通過(guò)調(diào)整限購(gòu)範(fàn)圍、下調(diào)購(gòu)房入戶標(biāo)準(zhǔn)等方式，為樓市調(diào)控政策“鬆綁”。天津?yàn)I海區(qū)、福州、鄭州官方也放出消息，擬分類、分地區(qū)對(duì)購(gòu)房政策進(jìn)行調(diào)整。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，目前至少已有8個(gè)城市為樓市鬆綁。

　　 “房?jī)r(jià)還沒(méi)怎麼跌，地方政府比我們還著急。”一位在全國(guó)多地有項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商向《華夏時(shí)報(bào)》記者直言，地方政府依賴土地財(cái)政的慣性很難改，只要明白這一點(diǎn)，就知道政府肯定會(huì)出手救市。

　　 伴隨房地産行業(yè)十餘年爆髮式發(fā)展，土地財(cái)政積重難返

　　 冰凍三尺，非一日之寒。地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入（其中很大比重來(lái)自房地産開(kāi)發(fā)），以至形成今天所謂的“土地財(cái)政”，也有長(zhǎng)達(dá)10餘年的“積累”。

　　 20世紀(jì)80年代末，隨著《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地産管理法》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，土地市場(chǎng)在全國(guó)主要城市逐步建立。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)和1998年福利分房制度停止以後，房地産行業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱産業(yè)之一。據(jù)中新社報(bào)道，1992年至2003年，全國(guó)累計(jì)收到1萬(wàn)多億元的土地出讓金，其中9100多億元是2001年至2003年這三年實(shí)現(xiàn)的。

　　 2004年，我國(guó)推行以“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式出讓土地。在價(jià)高者得的原則下，全國(guó)土地收入迅速上升。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，2004年一年全國(guó)土地出讓價(jià)款即達(dá)5894.14億元。

　　 2005年，為了遏制房地産等部分行業(yè)“過(guò)熱”勢(shì)頭，保護(hù)耕地保證糧食安全，同時(shí)規(guī)範(fàn)土地市場(chǎng)，國(guó)家開(kāi)始推行最嚴(yán)格的土地管理制度，減少土地供應(yīng)量，當(dāng)年土地出讓價(jià)款較上年略有下降，但仍高達(dá)5505.15億元。

　　 2006年，房地産開(kāi)發(fā)回潮，土地出讓收入也恢復(fù)增長(zhǎng)，達(dá)7676.89億元。2007年更是一舉邁過(guò)萬(wàn)億大關(guān)，升至1.3萬(wàn)億元。

　　 2008年，房地産市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)受金融危機(jī)影響，全國(guó)土地出讓價(jià)款降至9600多億元。但中央政府刺激經(jīng)濟(jì)的“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃出臺(tái)後，地方政府集中開(kāi)工大批項(xiàng)目，房地産市場(chǎng)也隨之轉(zhuǎn)暖。2009年土地出讓價(jià)款，迅速回升至1.6萬(wàn)億元。2010年～2013年全國(guó)土地出讓價(jià)款更屢創(chuàng)新高，分別為2.71萬(wàn)億元、3.15萬(wàn)億元、2.69萬(wàn)億元、4.20萬(wàn)億元。

　　 轉(zhuǎn)觀政府的預(yù)決算報(bào)告，則不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度也在逐年加重。

　　 在政府預(yù)決算報(bào)告中，一共有公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算四本賬。2008年，國(guó)有土地出讓收入被全額納入政府性基金預(yù)算中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2013年，國(guó)有土地出讓收入與全國(guó)地方公共財(cái)政收入（含轉(zhuǎn)移支付）比例分別為1：4.3、1：2.5、1：2.8、1：3.7、1：2.8，土地出讓收入漸成地方財(cái)政收入支柱。在2010年至2013年的全國(guó)財(cái)政報(bào)告中，國(guó)有土地出讓收入預(yù)算和決算的比例，分別為1：2.1、1：1.7、1：1.1、1：1.5，決算屢屢大幅高出預(yù)算。

　　 財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入10802億元，而以稅收為主體的地方公共財(cái)政收入（不含轉(zhuǎn)移支付）也才19481億元，兩者比例達(dá)到1：1.8。

　　 從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)廳（局），陸續(xù)公佈了各省份政府性債務(wù)截至2012年年底的審計(jì)結(jié)果。在29個(gè)省份（新疆、西藏、港澳臺(tái)除外）的審計(jì)公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題”時(shí)，有23個(gè)省級(jí)審計(jì)部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。數(shù)據(jù)顯示，以“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”排名，北京、浙江、上海位列前三。以“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中佔(zhàn)比”排名，浙江省和天津分別有66.27%和64.56%的債務(wù)需要靠土地出讓收入償還。即便是債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴最低的山西省，這一比例也超過(guò)1/5（20.67%）。

　　 改革“土地財(cái)政模式”已成社會(huì)共識(shí)，怎麼做考驗(yàn)制度設(shè)計(jì)

　　 目前，房地産市場(chǎng)的分化，帶來(lái)了土地市場(chǎng)的分化。中原地産研究部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市的土地成交額達(dá)到1774億元，僅次於2013年3季度創(chuàng)造的歷史最高紀(jì)錄1828.4億元。而來(lái)自國(guó)際房地産顧問(wèn)戴德梁行的數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度武漢土地成交189萬(wàn)方，同比去年跌幅達(dá)到43%。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，杭州土地市場(chǎng)2014年連降三月持續(xù)低迷，4月同比下降61.1%。世聯(lián)行地産顧問(wèn)公司數(shù)據(jù)顯示，4月，全國(guó)土地市場(chǎng)成交建築面積前20入榜門檻下滑30%，部分二線城市土地成交驟冷。

　　 根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2006年至2013年土地出讓價(jià)款（2007年、2008年、2009年國(guó)土資源部網(wǎng)站未公佈詳細(xì)價(jià)款數(shù)據(jù)，只能根據(jù)曲線圖目測(cè)，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致2008年和2009年增速異常）增速分別為39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以來(lái)，國(guó)有土地出讓價(jià)款增速總體波動(dòng)下降。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度國(guó)有土地出讓收入同比增長(zhǎng)40.3%，低於2013年一季度的46.6%。

　　 部分地區(qū)可出讓土地逐漸減少，也在一定程度上對(duì)國(guó)有土地出讓收入的減少帶來(lái)影響。

　　 日前，樓市持續(xù)低迷引發(fā)了“樓市即將崩潰”的預(yù)測(cè)。但是，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化決定了城市中心區(qū)域房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲的趨勢(shì)。如果僅從房地産市場(chǎng)發(fā)展情況看，地方政府的“土地財(cái)政”模式，還有持續(xù)或加重的可能。

　　 而對(duì)土地財(cái)政的積弊，舉國(guó)上下都已相當(dāng)警覺(jué)。一方面，地方政府“忍不住”對(duì)與土地出讓金密切相關(guān)的房地産企業(yè)的支援，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控政策效果打折，房?jī)r(jià)畸高情況難以逆轉(zhuǎn)。另一方面，土地畢竟有限，過(guò)度依賴土地也影響地方財(cái)政的可持續(xù)性。

　　 所以，無(wú)論未來(lái)地方財(cái)政是否還有依賴土地的可能性，改革“土地財(cái)政模式”已成社會(huì)共識(shí)。

　　 有專家認(rèn)為，應(yīng)該遏制地方賣地衝動(dòng)。比如將地方經(jīng)營(yíng)土地的職能剝離，僅留下管理土地的職能；或改變現(xiàn)行的土地批租制，土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府使用，另一半收入歸未來(lái)政府使用。

　　 也有人認(rèn)為，應(yīng)該著力解決地方財(cái)政收入不足的問(wèn)題。中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文在接受中國(guó)青年報(bào)記者採(cǎi)訪時(shí)指出，一方面可以適當(dāng)調(diào)整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉(zhuǎn)移支付的力度；另一方面應(yīng)該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。

　　 中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的高峰期，僅靠地方政府的稅收收入和轉(zhuǎn)移支付難以完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金需求。改善土地財(cái)政問(wèn)題，急需建立完善的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，尤其是建立健全地方債券發(fā)行管理制度，即便用“刻不容緩”形容也不為過(guò)。