原標(biāo)題：賈康：再談房産稅的作用及改革方向與路徑、要領(lǐng)

　　一、房産稅改革方向與正面效應(yīng)

　　現(xiàn)今中國在新的歷史起點(diǎn)上，“黃金髮展”的潛力和勢頭顯然還在。如果我們能夠處理好攻堅(jiān)克難的改革以及加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中必須解決的節(jié)能降耗、升級換代等問題，林毅夫教授所提出的保持20年8%左右增長速度的説法是有對應(yīng)的潛力空間、基本可以成立的。在釋放潛力這個(gè)大前提下觀察，中國是世界上最具有潛力的市場，在潛力發(fā)揮的過程中伴隨的是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、資訊化以及更成熟的法治化。結(jié)合這些發(fā)展潮流，林毅夫的説法本應(yīng)該有望實(shí)現(xiàn)，但要確實(shí)經(jīng)受住轉(zhuǎn)軌過程的歷史考驗(yàn)。

　　（一）中國稅制改革面臨的突出問題呼喚改革

　　在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過程中，稅制改革是無可回避的，而且它會(huì)帶來正面效應(yīng)。稅改面臨需解決的問題中至少包括：第一，中國直接稅比重偏低的問題已經(jīng)不容輕視，而房産稅改革是漸進(jìn)提升直接稅比重和相關(guān)的配套改革的一部分，可以優(yōu)化中國稅制的發(fā)展建設(shè)。第二，中國市場經(jīng)濟(jì)所需的分稅分級財(cái)政體制在1994年框架建立後，至今還有很艱巨的深化改革任務(wù)，主要是由於省以下的分稅制改革一直沒有到位。如果要把改革逐步推進(jìn)到省以下分稅制的貫徹落實(shí)，就不可能繞過地方稅體系建設(shè)問題，這也需要房産稅制度建設(shè)。第三，還有公眾關(guān)注的房地産調(diào)控問題：要體現(xiàn)出“調(diào)控新政”的治本水準(zhǔn)，制度建設(shè)是不可忽視和回避的，而使保有環(huán)節(jié)的稅收成型並與土地開發(fā)、房産交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)合理協(xié)調(diào)，是制度建設(shè)的關(guān)鍵。第四，中央近期以國務(wù)院批復(fù)的形式對三部委在收入分配方面如何優(yōu)化和改革提出了指導(dǎo)意見。該意見在針對收入分配矛盾凸顯方面的制度建設(shè)中，也包括房産稅改革。在此願(yuàn)對房産稅的要點(diǎn)以及稅改大方向下需要關(guān)注的路徑選擇、漸進(jìn)推動(dòng)、改革要領(lǐng)等問題做簡要討論。

　　1.直接稅比重偏低，與低收入階層“稅收痛苦”有關(guān)。人們已越來越多提到稅制方面直接稅比重偏低，間接稅比重偏高的矛盾，並已體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活裏中等收入階段民眾“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的心態(tài)和對於當(dāng)局的壓力上。在早些時(shí)候，公民的納稅人意識尚沒有上升到一定水準(zhǔn)，因此對於稅收負(fù)擔(dān)問題大都渾然不覺。但近幾年民眾在納稅人意識方面有了顯著提升，例如聽到説饅頭裏還有稅、月餅裏還有稅，民間的怨氣很大。實(shí)際上間接稅在消費(fèi)品裏幾乎是無處不在的。財(cái)政部、稅務(wù)總局都用大量數(shù)據(jù)反覆論證説明，中國國內(nèi)的宏觀稅負(fù)絕非高得離譜，目前中國的宏觀稅負(fù)大體上就是發(fā)展中國家的平均水準(zhǔn)，明顯低於發(fā)達(dá)國家。但這還並不能夠否定中國民眾感受到的稅收痛苦問題。這種痛苦最主要的來源其實(shí)就是間接稅。間接稅成為國庫收入的主體部分，就意味著消費(fèi)大眾是國庫收入的主要貢獻(xiàn)群體，而消費(fèi)大眾的主要構(gòu)成部分是低中收入階層。這些稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁與歸宿涉及很複雜的經(jīng)濟(jì)分析，精確計(jì)算出某一個(gè)具體的消費(fèi)品在不同階段的稅負(fù)演變十分困難，但總的來説，每個(gè)消費(fèi)品裏或多或少都含稅。而給國庫做貢獻(xiàn)的主體——消費(fèi)大眾中的低中收入階層，是在恩格爾系數(shù)還很高（較大部分收入用於滿足基本生活需要）的情況下讓渡了他們的物質(zhì)利益。這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡，所以稅收痛苦的問題其實(shí)是無可回避的。媒體上所謂稅負(fù)“集中于”中下階層並非我的原話，“集中于”的説法有點(diǎn)太簡單和直接，但現(xiàn)在間接稅為主的稅制框架下給國庫做主要貢獻(xiàn)的群體是中國消費(fèi)大眾，而且其中大多數(shù)是低中收入階層的觀點(diǎn)，我認(rèn)為是成立的。有些管理部門在概念上對這種實(shí)際的稅收痛苦問題尚沒有很清晰的提煉，但這是我國走向和諧社會(huì)和追求長治久安所不能忽視的一個(gè)深刻的社會(huì)負(fù)擔(dān)問題。

　　2.十八大明確要求構(gòu)建地方稅體系。目前，我國的地方稅體系遠(yuǎn)未成型。黨的“十八大”已經(jīng)明確要求在加快財(cái)稅體制改革的前提下構(gòu)建地方稅體系。從全局範(fàn)圍來看，如果沒有像樣的地方稅體系，那麼中國要建立和市場經(jīng)濟(jì)匹配的分稅制財(cái)稅體制就是一句空話。1994年建立的稅制框架運(yùn)作和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維繫，主要是靠共用稅的“一刀切”，它規(guī)範(fàn)了從北京、上海到西藏、青海的稅收分享標(biāo)準(zhǔn)：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方；營業(yè)稅名義上全歸地方，金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)稅則按照隸屬關(guān)係劃分。這種共用稅為主的框架，還是維繫了分稅分級的基本規(guī)範(fàn)性，但省以下的規(guī)範(fàn)性則嚴(yán)重缺失。我們把各個(gè)省級行政區(qū)的省以下體制列出一覽表，發(fā)現(xiàn)即使是發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是五花八門、複雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩仍很濃厚的分成制和包乾制。這幾年批評之聲不絕於耳的地方基層財(cái)政困難，地方天文數(shù)字的隱性負(fù)債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財(cái)政傾向，其中確實(shí)有體制原因，但並非是1994年分稅制改革造成的。因?yàn)槭∫韵碌母鲗蛹夐g財(cái)政體制安排並沒有真正落實(shí)分稅制。正是省以下的財(cái)政體制仍然在延續(xù)著種種規(guī)範(fàn)性極差的分成制和包乾制，才和種種因素一道導(dǎo)致了基層財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債和土地財(cái)政等等不良問題。解決這個(gè)問題，出路就是使省以下的財(cái)政體制實(shí)際貫徹分稅制。我們已論證，我國實(shí)際貫徹分稅制的前提是財(cái)政層級結(jié)構(gòu)扁平化。五個(gè)財(cái)政層級的分稅制無解，但如果通過省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，把財(cái)政實(shí)體層級扁平化到中央、省、市縣三級，無解就會(huì)變成有解，山重水復(fù)就會(huì)變成柳暗花明。要在這三個(gè)層級裏推行分稅制，在現(xiàn)階段一定要抓住不放的就是十八大提出的構(gòu)建地方稅體系。地方稅基的合理化、主體財(cái)源支柱稅種的建設(shè)，與最適合地方掌握的不動(dòng)産稅或房産稅有著緊密聯(lián)繫。

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　　（二）中國房地産調(diào)控和收入分配狀況呼喚改革

　　1.中國房地産業(yè)的調(diào)控效果亟待提升。如果把房地産業(yè)和建築業(yè)整體作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，可以説依然是未來幾十年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展途程中的國民經(jīng)濟(jì)支柱産業(yè)。但房地産業(yè)的發(fā)展除了市場化軌道之外，還有基本保障軌道。這兩者必須在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中協(xié)調(diào)統(tǒng)籌而共同引導(dǎo)房地産業(yè)的健康發(fā)展。房地産調(diào)控新政運(yùn)作幾年以後依然矛盾重重，今年兩會(huì)前“國五條”提出20%住房轉(zhuǎn)讓個(gè)稅要從嚴(yán)執(zhí)行，一下引起了軒然大波。處理好這種矛盾需要系統(tǒng)性地理順相關(guān)制度和政策，整合優(yōu)化從土地開發(fā)環(huán)節(jié)到包括住房在內(nèi)的不動(dòng)産交易環(huán)節(jié)，再到住房的保有環(huán)節(jié)等整個(gè)流程中所有的稅費(fèi)，推行合理配套的改革。房産稅改革是整個(gè)稅改重要的內(nèi)在組成部分，它關(guān)係到國民經(jīng)濟(jì)的支柱産業(yè)健康發(fā)展而形成長久的支撐力量，也涉及到千家萬戶的實(shí)際利益以及整個(gè)局面的和諧穩(wěn)定。

　　2.收入分配和財(cái)産配置問題無可回避。收入分配效應(yīng)與中國改革開放以來的財(cái)産配置演變緊密相聯(lián)。收入與財(cái)産這兩個(gè)概念在目前的收入分配格局裏如影隨形，很多收入現(xiàn)金流是和財(cái)産配置以後産生的收益、溢價(jià)和影響力密切相關(guān)的，而且由於財(cái)産配置的作用，致使很多社會(huì)成員實(shí)際收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。其中有一個(gè)更深刻的、也是民怨很大的問題，就是收入分配、財(cái)産配置秩序的紊亂和不公。對於老百姓而言，一些傑出的企業(yè)家、傑出的科學(xué)家和體育界、文藝界的成功人士有高收入或得到重獎(jiǎng)是可以接受的，最為氣憤的是不公與腐敗問題，但今天我們先拋開不公和腐敗的問題看，在與住房相關(guān)的財(cái)産配置領(lǐng)域中，僅僅由於理財(cái)路線的不同就可能導(dǎo)致差異懸殊。比如我和另一個(gè)同學(xué)都是1977年入學(xué)的大學(xué)畢業(yè)生，假定我和他這幾十年收入、家庭贍養(yǎng)系數(shù)和其他條件都完全一樣，只是理財(cái)路線不同：我把滿足當(dāng)期消費(fèi)以後剩下的錢存入銀行作儲(chǔ)蓄；而他是把可用的錢再加上其他金融杠桿用作買房的首付，在房地産市場一輪一輪操作。幾十年下來，我的儲(chǔ)蓄可能在北京還買不了一套好房子，而我的同學(xué)可能現(xiàn)在已經(jīng)擁有至少幾千萬甚至億萬級的資産存量了。目前中國很多“普通人”手上的資産存量其實(shí)是很大的。導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大和中國當(dāng)前財(cái)産配置格局兩極分化的最主要原因之一就是住房所形成的資産存量和存量溢價(jià)。我認(rèn)識一位從農(nóng)村來北京工作多年後仍無北京戶口的人士，2006年初花40萬元在北京買了一套小戶型期房（當(dāng)時(shí)在建中），到現(xiàn)在房子市價(jià)是140余萬元，這使他感嘆：“北京真是一座神奇的城市！”如果沒有財(cái)産配置因素，僅靠農(nóng)村收入和入城後打工收入增長的前提，個(gè)人財(cái)産升值100萬是不可想像的。收入分配已在極大程度上牽動(dòng)著人心和整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)利益演變。

　　（三）實(shí)施房産稅改革的正面效應(yīng)

　　處理好房産稅改革和制度建設(shè)，至少會(huì)帶來四個(gè)方面的正面效應(yīng)：

　　第一，房産稅改革漸進(jìn)實(shí)施後，中國直接稅的比重會(huì)有所增加，可以提供降低流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)的條件，從而降低中低端收入者的稅收痛苦。第二，房産稅改革可以助力解決中國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟(jì)健康化。房地産稅的概念可寬可窄，廣義上房産稅是指和房地産相關(guān)的所有稅收，狹義上是指不動(dòng)産保有環(huán)節(jié)的稅收。美國人把不動(dòng)産稅稱為property tax或 real estate tax。它是美國地方政府最主要的稅，來自住房保有環(huán)節(jié)，而且每隔一段時(shí)間就要重評稅基，由地方通過立法程式和每年的預(yù)算程度決定具體徵收方案和稅率。房地産稅成為地方政府最主要財(cái)源，使得地方政府只要維持好市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水準(zhǔn)，財(cái)源建設(shè)問題自然而然隨之解決——在這種努力下，轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)産進(jìn)入升值軌道，地方政府也就不用側(cè)重於短期行為和其他財(cái)源去解決主要的支出資金籌措問題。只要地方政府踏踏實(shí)實(shí)、不偏不倚地發(fā)揮好市場經(jīng)濟(jì)所要求的職能，整個(gè)財(cái)力分配體系裏的支柱財(cái)源問題就一併解決，這是由內(nèi)生因素引致的職能轉(zhuǎn)變和激勵(lì)—相容式優(yōu)化的制度建設(shè)。第三，促使已實(shí)施的房地産調(diào)控新政體現(xiàn)其應(yīng)有的“治本”水準(zhǔn)。房地産保有環(huán)節(jié)從無稅到有稅，可以預(yù)見，會(huì)有很多正面效應(yīng)，配合其他的變革，會(huì)使新型城鎮(zhèn)化更為健康。第四，房産稅還可以優(yōu)化收入再分配和財(cái)産配置，抑制兩極分化，緩解一些這方面的矛盾因素。

　　總之，房産稅制度建設(shè)在全局之中關(guān)係著我們所追求的長治久安、可持續(xù)發(fā)展以及十八大以後明確提出的中國現(xiàn)代化的“中國夢”。

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　　二、中國開徵房産稅的可行性

　　房産稅在許多場合受到了否定和批評意見，下面對幾種有代表性的意見和批評做一回應(yīng)。

　　（一）土地出讓金問題

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，取得住房時(shí)，下面的地皮已經(jīng)在開發(fā)環(huán)節(jié)收了70年使用權(quán)的出讓金，到保有環(huán)節(jié)如果再每年徵稅，就是重復(fù)徵收。但其實(shí)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，只講稅制本身就有重復(fù)因素：中國目前實(shí)際開徵的稅有18種，其他國家可以有20幾種、30幾種，中國和其他這些國家都是多種稅、多環(huán)節(jié)、多次徵。比如企業(yè)在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)交稅後，對所得進(jìn)行核算，還要交企業(yè)所得稅，其後發(fā)給員工的工薪收入，還要再交個(gè)人所得稅，特殊的還有車船稅、各種行為稅等。目前這種複合稅制本身就包含重復(fù)徵收因素，所以這裡的真問題不是允許不允許重復(fù)徵收的問題，而是重復(fù)得是否合理的問題。何況實(shí)際上土地出讓金不是稅而是租金。國家政權(quán)體系作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑藉所有權(quán)可以對使用地皮的使用者收取地租。但國家政權(quán)體系同時(shí)也是社會(huì)管理者，它又可以憑藉政治權(quán)利，經(jīng)過立法批準(zhǔn)，對不動(dòng)産的實(shí)際使用者徵繳這種體現(xiàn)為利益調(diào)節(jié)讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，並不互相排斥，二者只能擇其一。一國制度設(shè)計(jì)應(yīng)該使它們並行不悖地適應(yīng)整個(gè)調(diào)控體系的優(yōu)化。其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也早已驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

　　（二）土地終極所有權(quán)問題

　　土地終極所有權(quán)問題很值得關(guān)注。因?yàn)橛性S多人、包括頗有影響的人士反覆強(qiáng)調(diào)：其他開徵住房保有環(huán)節(jié)稅收的國家是土地私有制，而中國是公有制，所有建成區(qū)的地皮都是國有的，在國有土地上對使用者徵稅在法理上有硬障礙。但我認(rèn)為這個(gè)論點(diǎn)不能成立。理由是：第一，國外這些市場經(jīng)濟(jì)體並不全是土地私有制，以老牌工業(yè)國英國為例，英國有很多形式的公有土地，包括中央政府層級的公有、地方政府層級的公有以及公共團(tuán)體的公有，也由規(guī)範(fàn)的交易形成地皮使用權(quán)。英國有的地皮長達(dá)999年的使用權(quán)，實(shí)際上已經(jīng)對終極所有權(quán)形成了虛化。但從法律的角度看，英國的土地公有和私有界定很清晰，並非土地私有制一統(tǒng)天下。房地産稅在英國叫council tax，它是在地方層面房屋保有環(huán)節(jié)的稅收，類似于美國的財(cái)産稅或不動(dòng)産稅的稅收，是全覆蓋的。英國土地所有權(quán)分兩種，一種叫做free hold，一種叫做lease hold。Free hold就是所謂終極所有權(quán)，lease hold就是必須簽一個(gè)最長為999年使用期的租用協(xié)議取得使用權(quán)，但保有環(huán)節(jié)稅收對於這兩種情形是全覆蓋的。所以，國際經(jīng)驗(yàn)無法證明只有土地私有才可以徵收不動(dòng)産稅。

　　另外，中國可以回顧自身的改革歷史。為什麼中國在80年代下決心對國有企業(yè)開徵所得稅？如果按照國有制就不必徵稅的邏輯，中國就不該對國有企業(yè)徵收被稱為直接稅的所得稅。當(dāng)時(shí)的解釋是：雖然企業(yè)最終産權(quán)是國家的，但是作為市場主體的國有企業(yè)，具有自己相對獨(dú)立的物質(zhì)利益，是具有相對獨(dú)立物質(zhì)利益的商品生産經(jīng)營者，國有企業(yè)應(yīng)該和其他的市場主體一樣在市場中公平競爭，否則“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”建設(shè)就缺乏最基本的微觀基礎(chǔ)，所以必須解決國有企業(yè)和其他企業(yè)一樣給國家上交所得稅的制度建設(shè)問題，這種情況下兩步利改稅也就應(yīng)運(yùn)而生。同樣，在目前土地終極産權(quán)是國有的情況下，它上面每一個(gè)不動(dòng)産的具體使用權(quán)的保有者，有自己相對獨(dú)立的物質(zhì)利益，如果通過立法認(rèn)為對這樣獨(dú)立的物質(zhì)利益需要加以稅收調(diào)節(jié)的話，國家完全可以憑藉自己的政治權(quán)力徵稅調(diào)節(jié)這種物質(zhì)利益的狀態(tài)與格局。所以，我認(rèn)為土地終極所有權(quán)問題也不構(gòu)成開徵土地保有環(huán)節(jié)稅收的法理障礙。

　　（三）“新老不平”問題

　　一部分土地出讓金是開徵房産稅之前在沒有其他變數(shù)加入時(shí)按較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納的。實(shí)行房産稅改革以後，新形成的土地出讓金水準(zhǔn)可能會(huì)下一個(gè)臺(tái)階，有人説如果開徵房産稅，則有失公平。解決這個(gè)問題可以把新老地皮劃開，老地實(shí)行老辦法，新地採用新辦法。具體實(shí)施細(xì)節(jié)還需要通過方案設(shè)計(jì)來處理，但這並不會(huì)成為多大障礙。我國基本養(yǎng)老社會(huì)保障把人按不同年齡段分為老人、中人和新人，老人實(shí)行老辦法、中人實(shí)行中辦法、新人實(shí)行新辦法，這是中國已有的經(jīng)驗(yàn)，土地出讓金問題也可以採取類似的區(qū)別處理。我們完全可以借鑒中國漸進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革中過去已有的經(jīng)驗(yàn)，並提出可行方案。

　　（四）評估管理問題

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為房産稅的評估管理過於複雜，中國人做不了。實(shí)際上房産稅評估管理不會(huì)比已經(jīng)運(yùn)作十年的物業(yè)稅模擬評估“空轉(zhuǎn)”徵收的管理複雜多少。模擬評稅試點(diǎn)的十處地方，首先把所有的不動(dòng)産確權(quán)，然後把每一處的地段、面積、樓層、朝向等相關(guān)數(shù)據(jù)輸入電腦，由軟體處理程式自動(dòng)生成評估結(jié)果。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國在這種事上更有後發(fā)優(yōu)勢。過去一百年，沒有電腦的時(shí)候，國外就通過選舉社區(qū)內(nèi)大家認(rèn)為有公信力的人，在有兩人以上的情況下登記數(shù)據(jù)等進(jìn)行稅基評估。如今通過電腦軟體程式生成房産稅的稅基評估值，前期工作可能會(huì)稍微複雜一些，投入成本高一些，但對中國而言，這個(gè)問題不存在技術(shù)難度。“模擬空轉(zhuǎn)”軟體裏是把不動(dòng)産分成製造業(yè)不動(dòng)産、商業(yè)不動(dòng)産、居住不動(dòng)産三類，只需要輸入數(shù)據(jù)後給一個(gè)指令，就可以自動(dòng)生成評估結(jié)果。如果在實(shí)際操作、管理過程中，當(dāng)事人不認(rèn)可評估結(jié)果，可以通過仲裁來解決。

　　（五）小産權(quán)房等問題

　　小産權(quán)房是“中國特色”的棘手問題。如果真正徵收房産稅，小産權(quán)房看似很難處理。但徵稅卻恰恰是推動(dòng)小産權(quán)房問題得以解決的制度建設(shè)因素。如果北京也進(jìn)入房産稅改革試點(diǎn)，那麼北京的幾十萬套小産權(quán)房問題就會(huì)迫使官方表明態(tài)度，抓緊通過調(diào)查研究把幾種小産權(quán)房分類區(qū)別對待，拿出方案，爭取一次性把小産權(quán)房這類歷史遺留問題解決掉。

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　　三、保有環(huán)節(jié)稅收與房地産業(yè)的健康發(fā)展

　　（一）中心區(qū)土地的自然壟斷性質(zhì)與不動(dòng)産價(jià)格曲線

　　城市（中心區(qū)）地皮的性質(zhì)是自然壟斷。有觀點(diǎn)認(rèn)為只要實(shí)行土地私有化、放開市場，讓需求、供給雙方自由競爭，地價(jià)、房價(jià)等就會(huì)回歸平穩(wěn)。這種分析缺乏真實(shí)依據(jù)，因?yàn)閷?shí)際上各方要爭奪的資源，並非960萬平方公里內(nèi)均質(zhì)的、可以隨意替代、互換的土地，而是已經(jīng)形成城市的中心區(qū)地段內(nèi)特別具有稀缺性的地皮，所以中心區(qū)的土地資源就形成了自然壟斷。以“寸土寸金”的王府井為例，如果張三佔(zhàn)有這塊土地，那麼李四就無法佔(zhàn)有，也找不到替代物，這就是自然壟斷。典型的自然壟斷現(xiàn)象還可以列舉日本案例：日本在二戰(zhàn)后土地私有化實(shí)施比較徹底，但由於釘子戶存在，東京成田國際機(jī)場到現(xiàn)在都沒有建成第二條跑道——不管政府報(bào)的出價(jià)如何，釘子戶就是不肯賣，第二條跑道也就建不起來，這即是所謂自然壟斷，無關(guān)公有或者私有。由於以黃金地段為代表的中心區(qū)地皮具有自然壟斷的性質(zhì)，因此在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史過程中，中心區(qū)不動(dòng)産的價(jià)格曲線總體而言一定是上揚(yáng)的，沒有任何因素能改變這條曲線的基本模樣，政府所能做的無非是使商品房價(jià)曲線斜率不要太陡峭，也不要在演變中劇烈地大起大落或者産生過多泡沫以至於嚴(yán)重影響社會(huì)和民生，同時(shí)必須提供保障房解決低端居民“住有所居”問題。

　　（二）房價(jià)與地價(jià)：先有雞還是先有蛋？

　　討論了自然壟斷的概念後，另一個(gè)應(yīng)在認(rèn)識上明確解決的就是在城鎮(zhèn)化過程中，從住房的市場軌來講，有觀點(diǎn)稱房價(jià)和地價(jià)關(guān)係就像是先有雞還是先有蛋的問題，很難分辨。但我認(rèn)為房價(jià)與地價(jià)並不是“雞生蛋、蛋生雞”如何排列先後順序這個(gè)類型的問題。作為滿足消費(fèi)需求的具象化目標(biāo)，住房在黃金地段的升值趨勢是自然壟斷情況下所有因素的共同作用使然。但分析中可知：如果是地價(jià)決定房價(jià)，那麼只要控制住中心區(qū)的地價(jià)，房價(jià)就會(huì)趨於低穩(wěn)。但實(shí)際上即使政府強(qiáng)力控制地價(jià)，房價(jià)也會(huì)受市場供需和競爭影響而繼續(xù)上揚(yáng)，所以政府嚴(yán)控商業(yè)化項(xiàng)目地價(jià)的結(jié)果，只能是使中間開發(fā)環(huán)節(jié)取得更多暴利；另一方面反過來想，由競價(jià)形成的下一輪地皮價(jià)格導(dǎo)致地價(jià)比上一輪房價(jià)更貴，看似不合理，但在對自然壟斷物公平競爭的前提下，下一輪“麵粉”比上一輪“麵包”賣得貴是可以有道理的——競爭中如果開發(fā)商高價(jià)拿地而商品住房價(jià)格上不去，那麼只會(huì)“砸在自己手裏”讓他自身蒙受損失，這是在邏輯上合乎情理的市場約束與平衡。所以從根本上講，房價(jià)是決定地價(jià)的，只是現(xiàn)實(shí)生活中兩者的關(guān)係往往直觀表現(xiàn)為撲朔迷離的互動(dòng)過程。

　　（三）保有環(huán)節(jié)稅負(fù)對供需雙方及平衡狀態(tài)的影響

　　研究保有環(huán)節(jié)稅負(fù)對住房市場供需的影響，其實(shí)我們心目中首先要考慮在保障軌上形成有效供給，讓低中收入階層家庭“住有所居”，然後才能從容分析處理市場軌上的供需問題。從需求方面看，如果自住者對保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)有清醒的預(yù)期，在做購房決策時(shí)就會(huì)更考慮實(shí)惠，一般的購房自住者將繼續(xù)傾向於按好的地段與合意的朝向、位置購房，但會(huì)更多選擇中小戶型。另一類購房者是把買房看成購買商業(yè)性的社會(huì)保險(xiǎn)，這在經(jīng)濟(jì)上有道理，但房産稅的出現(xiàn)會(huì)改變一部分長期持有者對於空置住房無所謂的態(tài)度，以持有成本的壓力迫使其出租自持的房屋，從而減少空置率。無論是因房産稅導(dǎo)致的小戶型傾向還是空置率降低效應(yīng)，都是值得肯定和應(yīng)該追求的積極、正面因素。另外一種購房者作為需求方是大量買進(jìn)與賣出的炒房者。有觀點(diǎn)認(rèn)為炒房者並不在乎一點(diǎn)房産稅，因?yàn)檫@部分人是獲高利的。但其他人行為的改變會(huì)影響炒房者，使之收斂自身的行為，如原來炒30套、40套的人，現(xiàn)在可能炒10套、20套；原來炒10套、8套的人，現(xiàn)在可能只敢炒5套、3套，因?yàn)槌捶空咭S市場走，市場總體的氛圍會(huì)隨房産稅的推出而趨於沉穩(wěn)。另外，市場上接盤的人有相當(dāng)大部分是自住，自住者又主要需要中小戶型，那麼上述的種種因素會(huì)促使供方的開發(fā)商順應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)的變化而在建設(shè)安排上使中小戶型增加。而從供給優(yōu)化的角度來看，使開發(fā)商為適應(yīng)市場需求更好地集約利用土地，提供更多的中小戶型，正是調(diào)控應(yīng)追求的正面結(jié)果。這樣，土地集約化利用水準(zhǔn)上升，同時(shí)空置率降低，可用資源在租房市場上更活躍，於是社會(huì)中即使並不增加一分錢投入，也會(huì)使市場供給量增加，資源配置更合理，客觀上使配置綜合績效上升，市場上更平衡、更沉穩(wěn)、更少泡沫。

　　這樣綜合考慮，房産稅會(huì)使得不動(dòng)産的價(jià)格曲線在不改變基本模樣的同時(shí)，減少市場泡沫，平緩價(jià)格的起伏，有利於提高不動(dòng)産業(yè)發(fā)展中的健康程度。

　　有一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)房産稅對房價(jià)影響不大，這種説法有一定道理，但如講房産稅對房價(jià)沒有影響，就過於絕對化了。房産稅對房價(jià)肯定有影響，但這種在保有環(huán)節(jié)的稅收並不能起到“定海神針”的作用。單純依靠房産稅不可能就使房價(jià)低平，但這並不意味著房産稅對房價(jià)沒有影響——前述分析是表明房産稅通過影響供需雙方的選擇，自然而然地使房價(jià)具有沉穩(wěn)特點(diǎn)的這種效應(yīng)。實(shí)際的房價(jià)，是這種效應(yīng)與其他各種不同方向的效應(yīng)對沖和形成合力的結(jié)果。

　　對這幾年的“調(diào)控新政”，我們應(yīng)肯定調(diào)控中間還有很多的不得已不完善的因素，需要去減少這些不滿意因素，但不能否定調(diào)控的作用。“越調(diào)越高”這個(gè)命題有誤導(dǎo)的，如果不調(diào)控，房價(jià)不知道要發(fā)展成什麼樣子。如果不調(diào)控就會(huì)更高，通過調(diào)整壓抑裏面的泡沫，使這個(gè)曲線的傾斜率降低了，所以，不能簡單地説否定調(diào)控，正因?yàn)橛泻暧^調(diào)控，一些城市房價(jià)過快上漲勢頭得到了遏制。但要説，更有長效機(jī)制性質(zhì)、更合理的房産稅制度建設(shè)的推進(jìn)還顯得緩慢無力。

　　原標(biāo)題：賈康：再談房産稅的作用及改革方向與路徑、要領(lǐng)

　　四、房産稅改革大方向下的

　　框架把握與路徑選擇　　在明確了稅改的大方向，並進(jìn)行相關(guān)的效應(yīng)分析後，要談?wù)劮慨b稅改革的路徑和實(shí)際的運(yùn)作情況。顯然這一項(xiàng)爭議明顯的改革只能漸進(jìn)，並要鼓勵(lì)先行先試。上海和重慶對房産稅改革正在試點(diǎn)。這兩個(gè)地方敢為天下先，在漸進(jìn)打開局面上的意義和作用，十分值得肯定。從上年的年度改革文件到國務(wù)院不久前給三部委批復(fù)的收入分配文件中，都明確提到要適時(shí)擴(kuò)大房産稅改革試點(diǎn)範(fàn)圍，這是房産稅改革的官方取向與態(tài)度。但房産稅需要和房地産開發(fā)建設(shè)整個(gè)流程中所有的稅費(fèi)在一起進(jìn)行通盤優(yōu)化。房産稅改革背景上值得特別注意的是雙軌統(tǒng)籌框架。李克強(qiáng)總理已提到，要下決心再建1000萬套保障房，這就是保障軌的托底安排。如果托底基本到位，那麼商品房房價(jià)波動(dòng)就不會(huì)造成太有“殺傷力”的影響，也可能逐漸就不會(huì)被社會(huì)各方看作是“民生”的核心指標(biāo)了。房産稅改革雙軌統(tǒng)籌整合稅費(fèi)中，還要顧及全流程協(xié)調(diào)，比如交易環(huán)節(jié)稅收的設(shè)計(jì)等。這次“國五條”頒布以後，住建部表態(tài)嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)讓差價(jià)所得的20%徵稅，但我認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)合理設(shè)置住房持有時(shí)間等重要界限。以前是以持有房産五年為界區(qū)別對待，對五年之內(nèi)、五年之外採取兩套辦法，這種方案比較合理。國際上也有類似的經(jīng)驗(yàn)，如通過把不動(dòng)産持有期量化分段，設(shè)置前高後低稅率來抑制短期炒作，為改善性的需求提供相關(guān)的市場機(jī)制。如果在交易環(huán)節(jié)上推行稅收改進(jìn)，能夠通盤考慮與保有環(huán)節(jié)的稅收改進(jìn)呼應(yīng)，決策結(jié)果可能會(huì)讓更多人滿意，效果會(huì)更好些。

　　五、房産稅改革中的若干要領(lǐng)

　　首先，在我國，保有環(huán)節(jié)的稅收不能簡單套用美國的普遍徵收模式。我認(rèn)為中國在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)，必須要堅(jiān)持住房保有環(huán)節(jié)稅收只是調(diào)節(jié)高端，否則房産稅改革的阻力就會(huì)大到無法進(jìn)行。以公職人員為例，在國家機(jī)關(guān)的人，一年到頭非常辛苦，也不受勞動(dòng)法保護(hù)，工作狀態(tài)是“白加黑”、“五加二”，這部分人最大的實(shí)惠就是前幾年房改以後，得到了單位所分房屋的完全産權(quán)。如果對所有房屋徵收房産稅，這些人也就會(huì)極力反對。所以要儘早明確基本住房不徵稅。我建議可以不管家庭富裕程度如何，獨(dú)立別墅除外，對第一套房都不徵收房産稅，這樣給全社會(huì)吃一個(gè)定心丸。即使是富豪，即使第一套房是300平米豪華公寓，也給予免稅，這有利於使這種稅制框架在中國順利成型。至於已有按“每人平均面積”的操作思路，不論是社科院報(bào)告提出的每人平均40平米，還是提到60平米，80平米，都存在一個(gè)網(wǎng)上“假設(shè)情境”提出的問題：假設(shè)一家三口，每人40平米，一套房子剛好120平米不交稅。但孩子不幸去世，三口人變成兩口人，正當(dāng)二老悲痛欲絕時(shí)，稅務(wù)人員“噹噹當(dāng)”敲門通知，你們家的情況已經(jīng)變化了，需要交房産稅了。上述假設(shè)給我們的啟示就是確實(shí)還有些特殊情況和“人情”因素，考慮這些情況，中國的房産稅設(shè)計(jì)可能需要更放寬一點(diǎn)。如果第一套房不徵稅，第二套房也可以稅率從低。就中國現(xiàn)在的普遍情況來看，第二套房徵收稅率從低具有一定合理性和可行性。但對於第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收一優(yōu)惠了，應(yīng)該一絲不茍徵收。這樣就可大體解決好調(diào)節(jié)高端的問題，也給每個(gè)社會(huì)成員在基本住房和居住條件改善方面吃了定心丸。

　　其次，我們的管理部門應(yīng)該更開明地披露一些相關(guān)資訊。有關(guān)部門對於房産稅前期的探索情況諱莫如深，如搞了很多年的模擬空轉(zhuǎn)情況當(dāng)作機(jī)密只字不提。我認(rèn)為如果不涉及具體數(shù)據(jù)，僅就評估方法等問題完全可以公開探討，而且漸進(jìn)改革本身就允許實(shí)驗(yàn)。既然是實(shí)驗(yàn)，就應(yīng)該披露一些基本方案和套路上的考慮，比如前面提到房産稅評估管理軟體中的三種模型，探討具體在實(shí)踐中如何管理。

　　另外，要鼓勵(lì)不同利益訴求都做出意見表達(dá)，不能陷於意氣用事低水準(zhǔn)互相攻擊別人觀點(diǎn)甚至叫罵泄憤，理性討論非常必要。我們可以不同意對方的觀點(diǎn)意見，但是要捍衛(wèi)對方發(fā)聲的權(quán)利，這才是共和的精神和現(xiàn)代文明的表現(xiàn)。

　　還有，有的同志説到現(xiàn)在應(yīng)該停止兩地改革試點(diǎn)，由人大牽頭做房産稅立法，審批通過後，各地同時(shí)實(shí)施改革。我很認(rèn)同要積極促進(jìn)充分發(fā)揮人大的作用，要依法治稅、提升法律觀念，建成法治國家。但在現(xiàn)實(shí)中，立法審批還有個(gè)基本問題：以中國目前的狀態(tài)，人大牽頭立法解決房産稅改革問題，不知要多少年才可以審批通過。誇張一點(diǎn)，會(huì)如北師大反對派的一位教授所説，可能是150年之後的事了。看看中國的預(yù)演算法已經(jīng)討論了十幾年，到現(xiàn)在仍然困難重重。人大內(nèi)部存在種種爭議，做法也往往令人尷尬。預(yù)演算法修改中關(guān)於地方政府舉債的問題，在一審稿中已經(jīng)有了一系列正面表述的內(nèi)容，但二審稿又被通通取消，完全退回到現(xiàn)行的預(yù)演算法一句話的表述，這實(shí)際上是立法的不作為。所以以中國現(xiàn)階段的情況看，要通過立法程式形成房地産稅法再一起動(dòng)，等於封殺了這項(xiàng)改革的空間。我認(rèn)為現(xiàn)在還需要援引和學(xué)習(xí)鄧小平的改革智慧，有些東西不能陷於太多爭論，而要大膽試、大膽闖。雖然頂層設(shè)計(jì)和積極立法需要強(qiáng)調(diào)，但是先行先試是不可避免的，要允許有彈性空間上的探索。

　　最後，要説到十八大是個(gè)很重要的歷史關(guān)口，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒美國“進(jìn)步時(shí)代”的進(jìn)步歷程。進(jìn)步時(shí)代的美國，最典型的特徵是他們並沒有正面設(shè)計(jì)和推行政治體制改革，但從起初的混沌狀態(tài)到崛起為世界頭號強(qiáng)國的很重要的40幾年曆程中間，美國建立了現(xiàn)代意義的稅制、現(xiàn)代意義的預(yù)算制度、現(xiàn)代意義的公眾意願(yuàn)表達(dá)機(jī)制，積極發(fā)揮了媒體作用，在媒體和公眾批評中完善了法制建設(shè)，把政府行為也規(guī)範(fàn)化制度化。綜合上述因素，美國就基本上解決了走向現(xiàn)代法治的基石性制度建設(shè)問題。公共資源配置中的稅收和預(yù)算，是顯而易見無法回避的，也是從管理角度切入而各方無法拒絕的、全局看必不可少的制度改革進(jìn)步因素。稅收和預(yù)算方面的改革，無論是正面通過政治體制改革還是從側(cè)面以加強(qiáng)與完善管理切入，都必須解決。中國曾有學(xué)者討論過美國進(jìn)步時(shí)代的啟示，鋻於目前中國的漸進(jìn)式改革形成路徑依賴的情況和政治體制改革正面推進(jìn)的難度，我估計(jì)十八大以後並不會(huì)很快看到政治體制改革方面的全套正面設(shè)計(jì)。但我們可以抓緊時(shí)間，從各方面都很難拒絕的管理角度切入，盡力通過公共財(cái)政建設(shè)、稅制建設(shè)，提高預(yù)算的透明度、完整性，以及提高公眾參與度，推動(dòng)法制建設(shè)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，優(yōu)化公共資源配置機(jī)制，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。在走向現(xiàn)代化中國的過程中，包括房産稅改革這類“硬骨頭”事項(xiàng)的稅改，意義非常重大。在這個(gè)歷程中，稅制絕不會(huì)是萬能的，但不能因?yàn)槎愔撇皇侨f能的就低估它的作用，沒有稅制建設(shè)和改革是萬萬不能的。