《法律與生活》雜誌社記者盛學(xué)友

　　環(huán)保公益訴訟，一直是一個(gè)難題。

　　隨著2015年1月我國(guó)新環(huán)保法的實(shí)施，打破了20多年環(huán)保公益維權(quán)的僵局，標(biāo)誌著我國(guó)環(huán)境公益訴訟進(jìn)入了新的具有操作性的實(shí)踐階段。

　　然而環(huán)境公益訴訟“破冰”兩年多以來(lái)，雖然得到了社會(huì)的廣泛讚譽(yù)，卻鮮有社會(huì)組織向法院提起環(huán)境公益訴訟。

　　有數(shù)據(jù)顯示2015年1月至2015年11月，全國(guó)各級(jí)法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個(gè)省(市)人民法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟佔(zhàn)全國(guó)環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　環(huán)境公益訴訟，為何“叫好不叫座”

　　和劉紅宇是老朋友了，幾乎每年全國(guó)兩會(huì)，《法律與生活》雜誌社記者都能從全國(guó)政協(xié)委員、北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所創(chuàng)始合夥人、律師劉紅宇那裏，找到很多新聞線索。

　　因?yàn)槭菍I(yè)律師，又是連續(xù)兩屆的全國(guó)政協(xié)委員，所以，這位美女委員寫(xiě)的提案或者建議，不僅非常專業(yè)，而且具有很強(qiáng)的可操作性。

　　每一個(gè)提案、建議的背後，劉紅宇都做了大量的調(diào)查研究，用事實(shí)説話，是數(shù)字説話，用法律説話。對(duì)於環(huán)保公益訴訟存在的問(wèn)題，她從一個(gè)專業(yè)律師的角度，做了大量調(diào)查，查閱了大量資料。

　　經(jīng)過(guò)調(diào)查，劉紅宇發(fā)現(xiàn)，在0.0894%這個(gè)數(shù)字背後，折射出了被寄予厚望的“公益訴訟”，在現(xiàn)實(shí)和理想之間的尷尬——“叫好不叫座”。

　　為什麼“叫好不叫座”？在劉紅宇看來(lái)，主要是面臨4道難關(guān)，就是籌資難、立案難、舉證難、賠償難。

　　首先是籌資難。

　　環(huán)境訴訟由於案件複雜審理週期長(zhǎng)、鑒定費(fèi)用高、訴訟主體多、律師費(fèi)用高等原因，導(dǎo)致訴訟成本非常高昂，很多社會(huì)環(huán)保公益組織難以負(fù)擔(dān)。

　　劉紅宇給《法律與生活》雜誌社記者舉了一個(gè)例子：

　　以福建南平開(kāi)礦毀林案為例，僅一審階段，經(jīng)法院判決書(shū)認(rèn)定的支出費(fèi)用就需要292390.5元，其中包括生態(tài)破壞鑒定費(fèi)10萬(wàn)元、案件受理費(fèi)26225元、評(píng)估費(fèi)6000元、原告甲和原告乙的律師費(fèi)121461元、原告甲和原告乙的合理訴訟支出38701.5元。

　　而接下來(lái)，還可能會(huì)有二審、再審、執(zhí)行等階段，所需費(fèi)用更是難以估計(jì)。儘管在多數(shù)情況下法院會(huì)判決由被告承擔(dān)部分訴訟費(fèi)用，一定程度上緩解了籌資難的問(wèn)題，但是，前期提起訴訟需要的資金仍然需要自籌，僅憑此就令很多環(huán)保公益組織望而卻步。

　　其次，立案難。

　　根據(jù)《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2015年卷）》中的數(shù)據(jù)顯示，符合新環(huán)保法和最高法院相關(guān)司法解釋，具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有700多家，但是，2015年全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)，只有9家社會(huì)組織作為原告提起訴訟。

　　造成這種局面的原因，一方面是法律對(duì)於訴訟主體資格限制嚴(yán)格，比如由大連環(huán)保志願(yuàn)者協(xié)會(huì)、自然之友等提起的一些個(gè)案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案；另一方面是環(huán)境公益社會(huì)組織其自身原因，如資金缺乏以及缺乏訴訟能力和訴訟經(jīng)驗(yàn)等，本身也較少選擇提起環(huán)境公益訴訟，其主觀意願(yuàn)仍需進(jìn)一步培養(yǎng)，客觀能力仍需進(jìn)一步提升。

　　再次，舉證難。

　　環(huán)境公益訴訟由於案情複雜，會(huì)涉及到大量證據(jù)以證明訴訟請(qǐng)求。以自然之友訴中石油雲(yún)南石化有限公司為例，其按照法院需要提交證據(jù)以證明雲(yún)南石化煉廠擅自變更環(huán)評(píng)批復(fù)，存在未執(zhí)行環(huán)境保護(hù)部停建令、在螳螂川違背地方法規(guī)新設(shè)排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，在實(shí)踐中大量基礎(chǔ)資訊和數(shù)據(jù)都由行政部門(mén)所掌握，很可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，然而，在一些案件中當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)並不配合，給取證增加了很大的難度。

　　第四，賠償難。

　　目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和損害賠償金的使用、管理及監(jiān)督做出相應(yīng)規(guī)定。

　　在實(shí)踐中，不同的法院，採(cǎi)取不同方法，力圖解決上述問(wèn)題，但問(wèn)題很多。

　　有的法院擬判令侵權(quán)人將賠償金支付給地方財(cái)政，但地方財(cái)政實(shí)行預(yù)算管理，審批和使用程式冗長(zhǎng)，難以及時(shí)推進(jìn)環(huán)境修復(fù)。

　　有的法院擬在本院設(shè)立專款賬戶管理修復(fù)費(fèi)用和賠償資金，但一方面增加了法院的工作量、耗費(fèi)了有限的司法資源，另一方面也與法院司法中立地位相悖。

　　有的法院考慮，將修復(fù)費(fèi)用和賠償資金，直接支付給提起訴訟的環(huán)保公益組織，但公益組織是否有能力推進(jìn)環(huán)境修復(fù)、是否能做到鉅額賠償金專款專用也存有疑問(wèn)。

　　檢察院作為公益訴訟的訴訟主體責(zé)無(wú)旁貸

　　當(dāng)國(guó)家社會(huì)公共利益受損後，誰(shuí)能代表公益提起訴訟？從事公益的各類社會(huì)組織和團(tuán)體當(dāng)然可以，但是，作為法律監(jiān)督部門(mén)的檢察機(jī)關(guān)同樣不能置身其外，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟上是最後堡壘，是提起公益訴訟的最後一道防線。

　　與此同時(shí)，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度也是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要改革任務(wù)。

　　2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展為期二年的提起公益訴訟試點(diǎn) 。

　　隨後，最高人民檢察院、最高人民法院相繼頒布人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法,以及人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法，在制度層面對(duì)案件受理範(fàn)圍及訴訟流程予以明確和細(xì)化。

　　“但是，目前在司法實(shí)踐中，多數(shù)環(huán)保公益訴訟案件實(shí)際是由社會(huì)組織來(lái)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在與行政部門(mén)共同在調(diào)查取證等方面給予支援，實(shí)際上是協(xié)同作戰(zhàn)。直接由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件仍然較少。”劉紅宇説。

　　根據(jù)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在全國(guó)人大常委會(huì)所作出的《最高人民檢察院關(guān)於檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，自2015年7月至2016年9月一年多的時(shí)間內(nèi)，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件只有42件。

　　“事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，具備多重優(yōu)勢(shì)”。劉紅宇向《法律與生活》雜誌社記者講了其中5個(gè)優(yōu)勢(shì)：

　　第一個(gè)優(yōu)勢(shì)，憲法賦權(quán)：憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，而提起公益訴訟正是其履職途徑之一，不存在濫用公益訴權(quán)的可能。

　　第二個(gè)優(yōu)勢(shì)，依法履職便於發(fā)現(xiàn)案件線索：檢察機(jī)關(guān)具有地方立法監(jiān)督權(quán)、偵察權(quán)、公訴權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，涉及到社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)層面，因此在其在履行職責(zé)過(guò)程中，相對(duì)於環(huán)保公益社會(huì)組織，更便於發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的問(wèn)題，蒐集案件線索。

　　第三個(gè)優(yōu)勢(shì)，擁有專業(yè)人才：檢察機(jī)關(guān)相對(duì)於公益組織和公益團(tuán)體，具有專門(mén)人才和專業(yè)法律知識(shí)、訴訟技能，更便於提起公益訴訟，更有效率。

　　第四個(gè)優(yōu)勢(shì)，取證便利：檢察機(jī)關(guān)為了進(jìn)行法律監(jiān)督，有權(quán)調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況，為檢察院提起公益訴訟調(diào)取證提供了極大便利。

　　第五個(gè)優(yōu)勢(shì)，財(cái)政支援：公益訴訟成本高，公益組織往往難以承擔(dān)，而檢察院在提起訴訟時(shí)，相關(guān)費(fèi)用開(kāi)支可以列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行保障。

　　四點(diǎn)建議推進(jìn)公益訴訟，讓“污染者”無(wú)處可逃

　　劉紅宇告訴《法律與生活》雜誌社記者，經(jīng)過(guò)調(diào)研後，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，可以從以下4個(gè)大的方面考慮，全面推進(jìn)公益訴訟。

　　首先，要儘快立法明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位。

　　自2015年7月開(kāi)始的檢察院公益訴訟試點(diǎn)工作將於今年6月底結(jié)束，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)對(duì)這項(xiàng)制度在立法層面上予以確認(rèn)，儘快通過(guò)立法明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位，強(qiáng)化檢察在公益訴訟領(lǐng)域的訴訟職責(zé)，以促使檢察院積極參與公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公共利益，避免相關(guān)制度因缺乏法律依據(jù)而夭折。

　　因此，建議通過(guò)如下方式從立法角度明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位：

　　一是建議全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法解釋，對(duì)《民事訴訟法》第55條中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出明確闡釋，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)明確載明于立法解釋的規(guī)範(fàn)性文件中。

　　二是建議修改《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

　　三是建議全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《行政訴訟法》第11條關(guān)於“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定，做出相關(guān)決議，將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)能予以明確，並在條件成熟時(shí)，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權(quán)和程式予以明確和細(xì)化規(guī)定。

　　四是積極推動(dòng)制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機(jī)制、制度和程式做出系統(tǒng)規(guī)範(fàn)。

　　其次，檢察機(jī)關(guān)需加快公益訴訟隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)公益訴訟人才。

　　環(huán)境公益訴訟涉及大量法律和專業(yè)知識(shí)，尤其是環(huán)境污染損害認(rèn)定鑒定需要極強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)。因此，建議檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)化的公益人才培養(yǎng)，做好擔(dān)任公益訴訟原告的人才準(zhǔn)備。同時(shí)，還建議檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)公益組織、相關(guān)專家學(xué)者的聯(lián)繫，建立外援團(tuán)，以高效協(xié)同推進(jìn)公益訴訟。

　　再次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立資訊員制度，拓寬公益訴訟案源渠道。

　　一是檢察機(jī)關(guān)除了在工作中發(fā)現(xiàn)案源外，應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保資源公益案件的專員制度，指派專人或?qū)ｉT(mén)科室與國(guó)土、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門(mén)聯(lián)繫，充分挖掘醫(yī)藥衛(wèi)生、食藥安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域存在的侵犯國(guó)家利益或集體利益的公益訴訟案源。

　　二是充分發(fā)揮電視媒體、檢察微信和檢察微博的宣傳作用，告知廣大人民群眾檢察機(jī)關(guān)受理公益訴訟案件的程式和範(fàn)圍，提高公益訴訟的透明度和人民群眾的參與度。

　　第四，環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)的檢察院，應(yīng)設(shè)立專門(mén)的公益訴訟工作室，配合“河長(zhǎng)制”全程治污。

　　現(xiàn)階段有的地方在環(huán)境污染治理實(shí)踐中，已開(kāi)始實(shí)施跨行政區(qū)域的“河長(zhǎng)制”，以推進(jìn)河流全流域污染治理。

　　“河長(zhǎng)制”突破了傳統(tǒng)的行政地域的藩籬，可以有效解決“分段治理”的弊端。與此同時(shí)，檢察院在推進(jìn)實(shí)施環(huán)保公益訴訟時(shí)，尤其是環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)，可以設(shè)立專門(mén)的公益訴訟工作室，積極配合“河長(zhǎng)制”的推行，以實(shí)現(xiàn)全程無(wú)死角治污。

　　也就是説，在管轄區(qū)域內(nèi)環(huán)保公益訴訟推進(jìn)過(guò)程中，落實(shí)公益訴訟專門(mén)科室的“責(zé)任制”，比如實(shí)施“對(duì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)而未啟動(dòng)公益訴訟的案件”的責(zé)任追究，以促使檢察機(jī)關(guān)更加自主有效地積極推進(jìn)公益訴訟，讓“污染者”和“侵權(quán)人”無(wú)處可逃。

　　《法律與生活》雜誌社記者注意到，3月5日，李克強(qiáng)總理所做的《政府工作報(bào)告》中，指出了2017年重點(diǎn)工作任務(wù)要著重抓好幾個(gè)方面的工作，其中就有“加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理力度”這樣一個(gè)方面的工作內(nèi)容，並“要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法和督查問(wèn)責(zé)”。

　　同時(shí)，《法律與生活》雜誌社記者還注意到，3月9日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江所做的《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中提到，新的一年，全國(guó)人大常委會(huì)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，這個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，就包括“加強(qiáng)社會(huì)、文化、生態(tài)等方面法律制度建設(shè)”，以及“修改人民法院組織法、人民檢察院組織法”。

　　“以上兩個(gè)工作報(bào)告中的有關(guān)內(nèi)容，對(duì)您的這個(gè)提案，是不是提供了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)和基礎(chǔ)？”對(duì)《法律與生活》雜誌社記者的這個(gè)説法，劉紅宇笑容燦爛地説：“‘五位一體’總佈局，更加強(qiáng)調(diào)均衡、可持續(xù)和以人為本的發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境保護(hù)是根本，環(huán)境保護(hù)步入法制軌道，是時(shí)代發(fā)展的必然。”

　　劉紅宇表示，會(huì)一直積極推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體地位及相關(guān)配套制度建設(shè)，“為生態(tài)文明建設(shè)添磚加瓦、建言獻(xiàn)策”。