7月，2016年第一批中央環(huán)境保護(hù)督察全面啟動(dòng)，對(duì)內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲(yún)南、寧夏等8地開展環(huán)保督察工作。

　　從環(huán)保部門牽頭到中央主導(dǎo)，從以查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎絹K舉，以督政為主”，我國環(huán)境監(jiān)管模式出現(xiàn)重大變革。

　　截至11月23日，8地環(huán)保督察情況反饋全部公佈，共問責(zé)3422人，約談2176人，罰款1.98億元。力度如此之大的環(huán)保督察傳遞出哪些信號(hào)？

　　配置

　　省部級(jí)幹部任督察組組長

　　此次環(huán)保督察是新環(huán)保法實(shí)施以來首次大規(guī)模“重拳出擊”。2015年7月，中央深改組會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，首次提出環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，這意味著地方黨委將與政府一道接受監(jiān)督，督察的內(nèi)容也從“督企”到了“督政”。督察結(jié)束後，重大問題要向中央報(bào)告，督察結(jié)果將作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)幹部考核評(píng)價(jià)任免的重要依據(jù)。

　　從今年起，中央環(huán)保督察組計(jì)劃用兩年左右時(shí)間對(duì)全國各省區(qū)市全部督察一遍。去年12月底到今年2月，中央環(huán)保督察試點(diǎn)的首站選在了河北。隨後在今年7月，第一批中央環(huán)保督察組開始密集進(jìn)駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲(yún)南、寧夏8地。相較之前的環(huán)保監(jiān)督檢查，此批中央環(huán)保督察呈現(xiàn)出“層級(jí)高”和“權(quán)威性”的特點(diǎn)，足見中央對(duì)此的重視程度。

　　“層級(jí)高”首先體現(xiàn)在督察組成員上，根據(jù)安排，督察組組長由現(xiàn)職或近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的省部級(jí)幹部擔(dān)任，副組長由環(huán)保部現(xiàn)職副部級(jí)幹部擔(dān)任。例如，派駐內(nèi)蒙古的中央第一環(huán)保督察組由全國人大環(huán)資委主任委員陸浩任組長、環(huán)保部副部長翟青任副組長；派駐江蘇的中央第三環(huán)保督察組由全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任吳新雄任組長，環(huán)保部副部長趙英民任副組長；派駐寧夏的中央第八環(huán)保督察組，由全國人大環(huán)資委副主任委員蔣巨峰任組長；派駐廣西的中央第六環(huán)保督察組由住建部原部長姜偉新任組長，環(huán)保部副部長黃潤秋任副組長。

　　“層級(jí)高”還體現(xiàn)在督察對(duì)象上，此次督察將省級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門作為環(huán)境保護(hù)督察的主要對(duì)象。8個(gè)督察組進(jìn)駐期間，共與195位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、136位省級(jí)有關(guān)部門和地市黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行個(gè)別談話，調(diào)閱各類資料2.3萬餘份，對(duì)84個(gè)市(州、盟)開展下沉督察或補(bǔ)充督察，現(xiàn)場(chǎng)抽查各類點(diǎn)位1500多個(gè)，梳理黨政領(lǐng)導(dǎo)幹部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題100個(gè)。

　　中央環(huán)保督察組的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了環(huán)保層面的跨區(qū)域督察。華中科技大學(xué)國家治理研究院院長歐陽康告訴北京青年報(bào)記者，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系正在發(fā)生變革，中央對(duì)全國各地的生態(tài)環(huán)境狀況從上到下直接地開展系統(tǒng)監(jiān)督，是出於克服地方保護(hù)主義的考慮。當(dāng)前地方的一些領(lǐng)導(dǎo)，往往關(guān)注眼前的利益、眼前的政績，不太關(guān)心綠色發(fā)展的問題，所以需要從建立健全監(jiān)督體系方面來解決這個(gè)問題。換言之，就是要督促地方政府和環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處理不了”的問題。

　　發(fā)現(xiàn)

　　有地方黨委班子一年不研究環(huán)保

　　根據(jù)第一批中央環(huán)境保護(hù)督察的反饋結(jié)果，共計(jì)3422人被問責(zé)，多數(shù)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，310人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被拘留，2176人被約談，罰款總額1.98億元。“不作為、慢作為、黨政同責(zé)落實(shí)不到位、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能基本喪失”等是多個(gè)省份的共性問題。

　　在對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的反饋中，中央環(huán)保督察組明確表示：“很多地方幹部沒有認(rèn)識(shí)到綠水青山就是財(cái)富，一些地區(qū)生態(tài)破壞情況令人心痛。”督察反饋指出，內(nèi)蒙古自治區(qū)半數(shù)盟市黨委常委會(huì)很少專題研究環(huán)境保護(hù)，有的甚至一年間沒有研究環(huán)境保護(hù)問題。而對(duì)河南的反饋結(jié)果中也指出，河南省不少幹部存在諸如短期內(nèi)犧牲環(huán)境換取增長不可避免、大氣污染嚴(yán)重主要受外部條件影響等認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤和偏差。由於認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，導(dǎo)致環(huán)保工作壓力傳導(dǎo)不夠到位，推進(jìn)落實(shí)不夠有力。以油品供應(yīng)為例，2015年河南供應(yīng)柴油中超過75%為普通柴油，導(dǎo)致大量達(dá)不到國四標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油作為車用柴油使用，全省油氣回收治理工作完成時(shí)限一拖再拖，截至督察時(shí)仍有近半任務(wù)沒有完成。

　　空氣品質(zhì)亦是此次環(huán)保督察關(guān)注的重點(diǎn)。河南省的鄭州市、濮陽市、新鄉(xiāng)市，黑龍江省的哈爾濱市，寧夏的銀川市、石嘴山市，內(nèi)蒙古的呼倫貝爾市，江蘇省的徐州市均因大氣污染狀況被“點(diǎn)名”。反饋指出，鄭州空氣品質(zhì)在全國74個(gè)重點(diǎn)城市排名中，從2013年倒數(shù)第十位一路下滑到2016年上半年倒數(shù)第三位。而寧夏2014年、2015年P(guān)M10年均濃度分別比2013年增長20.6%和21.8%，連續(xù)兩年未完成國家大氣考核任務(wù)。

　　自然保護(hù)區(qū)環(huán)境破壞的問題在多個(gè)省份也有明顯表現(xiàn)。例如黃河濕地保護(hù)區(qū)三門峽段有多家企業(yè)無序開採，鹽城國家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法進(jìn)行多種開發(fā)活動(dòng)，鄂爾多斯遺鷗國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能基本喪失。

　　此外，督察反饋指出，在應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)督察方面，部分地區(qū)例如河南商丘市有關(guān)基層單位採取簡單粗放做法，産生了不良社會(huì)影響。此前有媒體報(bào)道，在中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河南期間，商丘市城管部門曾下發(fā)通知，要求市內(nèi)所有大排檔、燒烤店等飯館全部關(guān)門，讓“吃飯成了商丘市民的一大難題”，引發(fā)店主及市民不滿。

　　“如此大規(guī)模的環(huán)保督察，而且做出如此嚴(yán)肅的反饋和處理，這是有中國特色的一個(gè)創(chuàng)新。”歐陽康評(píng)價(jià)説，從反饋的意見來看，查得很細(xì)，提出的問題非常嚴(yán)峻和突出。它將促使全國各地對(duì)於環(huán)保問題的忽略狀態(tài)和自發(fā)狀態(tài)轉(zhuǎn)向一種高度自覺和可調(diào)控的一個(gè)狀態(tài)，在當(dāng)前的國情下顯得非常重要、非常必要也非常及時(shí)。在某種意義上，也許給世界各國的綠色發(fā)展及其監(jiān)督體系建設(shè)提供了一個(gè)新的途徑和案例。

　　北青報(bào)記者還了解到，第二批中央環(huán)境保護(hù)督察的省份名單將於近期公佈。

　　變化

　　解決企業(yè)多年異味擾民問題

　　中央環(huán)保督察組入駐後有哪些變化？

　　北青報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與督察組相配合。“凡是中央環(huán)境保護(hù)督察組轉(zhuǎn)辦的環(huán)保違法違紀(jì)問題，有一起、堅(jiān)決查處一起。”江蘇省紀(jì)委書記弘強(qiáng)表示。中央第三環(huán)保督察組進(jìn)駐以來，江蘇省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)積極配合環(huán)境保護(hù)督察工作，及時(shí)成立環(huán)保督察專項(xiàng)問責(zé)工作小組，各市、縣迅速成立專項(xiàng)工作小組，健全問責(zé)機(jī)制體制，層層跟進(jìn)，傳導(dǎo)壓力，並主動(dòng)和省政府環(huán)保督察協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組保持溝通，及時(shí)了解環(huán)保督察各項(xiàng)要求及轉(zhuǎn)辦問題清單，建立環(huán)保督察週報(bào)告制度，並通過召開新聞發(fā)佈會(huì)公佈查處整改情況。

　　地方各部門聯(lián)合形成治污合力也是中央環(huán)保督察組帶來的一大變化。

　　位於內(nèi)蒙古的北方藥業(yè)有限公司建成投産後，由於佈局不合理，處於城市上風(fēng)向，異味擾民等問題長期受到群眾舉報(bào)。2013年以來，自治區(qū)各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門共收到關(guān)於北方藥業(yè)的投訴達(dá)143件，且呈逐年增多趨勢(shì)。在此期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)、呼倫貝爾和牙克石三級(jí)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)北方藥業(yè)實(shí)施行政處罰29次，都未能解決該企業(yè)異味擾民的問題。

　　環(huán)保督察組進(jìn)駐期間，收到關(guān)於北方藥業(yè)環(huán)境污染的投訴80次，幾乎天天都有，最多時(shí)一天投訴達(dá)24次。督察組在內(nèi)蒙古自治區(qū)政府有關(guān)人員陪同下進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)北方藥業(yè)廠區(qū)內(nèi)腐臭撲鼻，所屬生力源肥業(yè)公司涉嫌在廠區(qū)東北側(cè)洼地違規(guī)填埋工業(yè)固體廢物，督察組當(dāng)場(chǎng)要求調(diào)用現(xiàn)場(chǎng)的挖掘機(jī)挖開覆蓋的石塊和土方，最終查實(shí)生力源肥業(yè)公司違規(guī)填埋北方藥業(yè)委託處置的廢菌渣1萬餘噸，違規(guī)填埋區(qū)域佔(zhàn)地約4000平方米，埋深2至3米。

　　7月24日，呼倫貝爾專門召開市委常委會(huì)，迅速安排市環(huán)保局和公安局組成專項(xiàng)調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，對(duì)北方藥業(yè)和生力源肥業(yè)公司5名監(jiān)管人員實(shí)行監(jiān)視居住，2名高管人員進(jìn)行取保候?qū)彙Ｈ媾挪槌霰狈剿帢I(yè)27項(xiàng)突出問題，其中涉及環(huán)境保護(hù)方面11項(xiàng)，並依法對(duì)其採取停産整治措施，明確達(dá)不到整改要求不能復(fù)産。目前，有關(guān)整改工作正在推進(jìn)。

　　關(guān)注

　　中央環(huán)保督察組如何工作？

　　北青報(bào)記者了解到，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐後在當(dāng)?shù)卦O(shè)立專門的值班電話、專門郵政郵箱，受理環(huán)境保護(hù)方面的來信來電舉報(bào)。督察組受理舉報(bào)電話時(shí)間為每天早8點(diǎn)至晚8點(diǎn)。

　　按照制度設(shè)計(jì)，中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)、立卷歸檔七個(gè)環(huán)節(jié)。其中督察進(jìn)駐是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐被督察地方，用一個(gè)月左右的時(shí)間，採取聽取彙報(bào)、調(diào)閱資料、走訪問詢、個(gè)別談話、受理舉報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)抽查等方式，按照三個(gè)階段開展工作。

　　第一階段為省級(jí)層面督察，通過與省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還有省級(jí)部門主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)別談話，調(diào)閱省級(jí)黨委政府和有關(guān)部門的資料，走訪主要承擔(dān)環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門，同時(shí)受理信訪舉報(bào)等。

　　第二階段為下沉地市督察，針對(duì)督察準(zhǔn)備和省級(jí)層面督察梳理出的問題線索，下沉到部分地市進(jìn)行調(diào)查取證核實(shí)。主要看這些問題是不是真的存在，責(zé)任在哪個(gè)方面。

　　第三階段為梳理分析歸檔，一方面是對(duì)前兩個(gè)階段的工作進(jìn)行梳理，形成一些基本的觀點(diǎn)和報(bào)告框架，同時(shí)根據(jù)需要，還可能對(duì)未下沉地市的突出問題進(jìn)行取證，開展有針對(duì)性的補(bǔ)充督察。

　　具體工作中，中央環(huán)保督察組堅(jiān)持邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦的原則，把發(fā)現(xiàn)問題與解決問題有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)被督察地區(qū)及時(shí)解決突出環(huán)境問題。除了要督察環(huán)保決策落實(shí)情況之外，還要對(duì)各地突出環(huán)境問題及處理情況進(jìn)行督察，包括環(huán)境品質(zhì)變化，區(qū)域性、流域性突出環(huán)境問題，群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的偷排偷放、治污設(shè)施不正常運(yùn)作等突出環(huán)境問題，重大環(huán)境安全隱患問題等，以及對(duì)這些問題的解決和處理情況。

　　中央環(huán)保督察組對(duì)督察結(jié)果的應(yīng)用則格外重視，具體包括三個(gè)層次，一是把整個(gè)督察情況移交中央組織部，作為對(duì)被督察省區(qū)市領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)幹部考核評(píng)價(jià)和任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)，也供在中央資金安排時(shí)充分運(yùn)用；二是發(fā)現(xiàn)的具體環(huán)保問題，大部分移交給省級(jí)環(huán)保部門去查處，有的由環(huán)保部直接查處；三是可能涉及到違規(guī)、失職、亂作為的一些問題線索，按程式移交給有關(guān)部門。督察要求，首批中央環(huán)保督察組入駐的省份，要抓緊研究制定整改方案，在30個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送國務(wù)院。整改方案和整改落實(shí)情況要按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)向社會(huì)公開。

　　延伸

　　環(huán)保考核與政績考核為何不同？

　　此批環(huán)保督察問責(zé)人數(shù)最多的省份為河南，共有1231人被追究相關(guān)責(zé)任，佔(zhàn)8地問責(zé)人數(shù)的三成以上。北青報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，在督察反饋時(shí)提到，2015年，河南省環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核中，鄭州市考核結(jié)果為未完成，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)考核中，鄭州市考核結(jié)果為優(yōu)秀，環(huán)保考核和政績考核結(jié)果並不一樣。

　　為什麼會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？國家行政學(xué)院教授竹立家分析説，鄭州在政績考核中，環(huán)保所佔(zhàn)比例可能相對(duì)比較少，對(duì)整體績效考核指標(biāo)基本上沒有什麼影響。

　　“這件事情比較具有戲劇性。”華中科技大學(xué)國家治理研究院院長歐陽康認(rèn)為鄭州的這個(gè)案例比較典型，這種情況可能在很多地方都存在。“什麼叫政績？過去在以鄭州為代表的很多地方領(lǐng)導(dǎo)心中，政績就是GDP增長，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，就是蛋糕能不能及時(shí)做大。”只要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)完成了，不出現(xiàn)大的問題，他們就覺得政績已經(jīng)很好了。“他們的政績觀裏沒有包含環(huán)境、生態(tài)、綠色發(fā)展等，這種政績觀本來就是錯(cuò)誤的。”

　　“現(xiàn)在看來這一次督察很重要的目標(biāo)就是要扭轉(zhuǎn)這樣一種傳統(tǒng)的政績觀。”歐陽康告訴北青報(bào)記者，不顧環(huán)境、資源及能源的消耗，只顧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模，“我們已經(jīng)嘗到了它的很多苦頭了，現(xiàn)在的霧霾、土地的污染、水污染等，就是過去的這樣一種傳統(tǒng)的政績觀帶來的。”

　　歐陽康提出，應(yīng)實(shí)行環(huán)保考核一票否決制。“就好像一桿秤，秤的那一邊要稱經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等，而綠色環(huán)保就是那個(gè)秤砣，秤砣雖小，但要壓千斤。”在某種意義上，它就是一個(gè)否定性指標(biāo)，這個(gè)否定性指標(biāo)的權(quán)重是大於所有其他指標(biāo)的。它是一個(gè)前提，我們的發(fā)展必須建立在綠色、文明、健康的意義上，才真正叫發(fā)展。再多別的功勞頂不過環(huán)境破壞的罪過，要從這樣一個(gè)高度來認(rèn)識(shí)。

　　竹立家則建議，在未來五年，各省市區(qū)加大環(huán)保在政績考核中的比重，“環(huán)保佔(zhàn)績效考核可達(dá)20%的比重。空氣品質(zhì)提高了，才能保證老百姓的生活品質(zhì)。”據(jù)竹立家介紹，當(dāng)前各省績效考核還是屬於自發(fā)制訂的狀態(tài)。他透露，目前中央層面正將地方政府的整體績效體系納入研究，準(zhǔn)備從宏觀層面研究出一個(gè)終極政府績效考核的框架，“各省在框架範(fàn)圍內(nèi)，根據(jù)自己發(fā)展?fàn)顩r，來制定一個(gè)切實(shí)可行的政績考核體系。例如北京，環(huán)境指標(biāo)就要加權(quán)比較大，而像青海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落後的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)方面的加權(quán)就比較重一些。”

　　竹立家表示，政府績效考核技術(shù)化的水準(zhǔn)，決定了國家的治理水準(zhǔn)，是決定政策能夠有效落實(shí)的一個(gè)最基本的因素。通過嚴(yán)格量化、技術(shù)化的逐步提高，形成一個(gè)更完善的政府考核體系指導(dǎo)框架，才能真正把治理落到實(shí)處。

　　本版文/本報(bào)記者 陳相利