作者：江小涓（全國人大常委會委員、中國行政管理學(xué)會會長）

　　核心提要

　　從監(jiān)管角度看，平臺監(jiān)管是平臺經(jīng)濟監(jiān)管的重點和難點。主要表現(xiàn)在四個方面：

　　一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關(guān)了之，有問題要整改但不應(yīng)停運。

　　二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務(wù)數(shù)量巨大，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。

　　三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其他利益關(guān)聯(lián)，不細查深查不易看透看準。

　　四是新而看不懂。不同平臺商業(yè)模式不同，相似平臺也有很大差異，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。

　　數(shù)字治理包括三層含義：一是用數(shù)字技術(shù)治理，二是對數(shù)字技術(shù)治理，三是數(shù)字社會治理。這三層治理的含義都很複雜和深刻，超出人們的通常理解，帶來傳統(tǒng)角度的治理難題。有效治理需要理解問題本質(zhì)，更新監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變治理載體和手段。

　　用數(shù)字技術(shù)來治理

　　通常人們所説的利用數(shù)據(jù)技術(shù)進行治理，是指用數(shù)字技術(shù)為政府治理賦能，提供更多治理手段，例如通過監(jiān)控設(shè)備進行遠端現(xiàn)場監(jiān)管、利用線上流程為市場主體和公民提供更好公共服務(wù)等。然而，我這裡所講的用數(shù)字技術(shù)治理，超出這個理解，將其延伸到政府和市場邊界劃分這個大問題上。現(xiàn)代社會治理不像一些經(jīng)濟學(xué)家講的那樣，要麼市場要麼政府。在一個很好的制度設(shè)計下，公民、社會組織、市場、企業(yè)都可以參與治理，我們原來講所謂有外部性因而需要政府伸手的領(lǐng)域，有些可以通過一種有效的制度設(shè)計，通過共同治理來完成。

　　在數(shù)字時代，多方治理問題可以極大擴展。數(shù)字時代之前，通過制度設(shè)計解決的問題通常是非常具體的，因為各方損益的計算很複雜。比如污水排放問題，只能在一個很局部的範圍內(nèi)設(shè)計。範圍一大，就沒有辦法來計算各方在這個行動中的得與失。而現(xiàn)在有了數(shù)字技術(shù)提供的海量連接能力和巨大算力，環(huán)境問題中的多種形態(tài)排放、減排行為的貢獻等，宏觀上可以在很大範圍中計算，微觀上可以顆粒化到個人，而且可以追蹤動態(tài)足跡。

　　更進一步就需要思考政府調(diào)控問題。需要政府干預(yù)市場的理由之一是過去政府具有“資訊優(yōu)勢”：掌握統(tǒng)計數(shù)據(jù)，知道面上情況，因此能做出從全局角度看的正確決策。這些情況企業(yè)不知道，行業(yè)不知道，他們?nèi)舨宦犝笇?dǎo)，就有可能是盲目在做決策。現(xiàn)在情況發(fā)生變化，政府的數(shù)據(jù)是層層報上來的，而數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)是各個現(xiàn)實場景實時匯聚出來的，很多行業(yè)組織甚至頭部企業(yè)都能知道宏觀數(shù)據(jù)，並不比政府知道的少，而且數(shù)據(jù)更加實時和準確。例如，幾個大的工程機械平臺實時監(jiān)控全國85%以上大型工程機械設(shè)備的開工時長和運轉(zhuǎn)情況，由此得到所謂的“挖掘機指數(shù)”，能夠精準推斷出全國投資項目的開工進展情況，成為了觀察固定資産投資的風向標。還有貨運車平臺得到的“物流熱度指數(shù)”、租房平臺得到的“租房供求倍數(shù)指數(shù)”等，都是經(jīng)典的宏觀指標。還有，數(shù)字經(jīng)濟在經(jīng)濟中已經(jīng)佔有重要地位，但其運作邏輯和傳統(tǒng)經(jīng)濟並不相同，例如網(wǎng)路空間大量可復(fù)用複製的內(nèi)容，供應(yīng)方收益有限，消費者獲益極大，但卻無法合理估值使其體現(xiàn)在GDP中。因此，政府原來依據(jù)資訊優(yōu)勢進行的宏觀指導(dǎo)，就成為一個值得思考討論的問題：政府的公共立場仍然無法被替代，但政府宏觀調(diào)控行為、調(diào)控指標和調(diào)控手段是否需要進行調(diào)整優(yōu)化？

　　對數(shù)字技術(shù)的治理

　　對數(shù)字技術(shù)的治理主要聚集于數(shù)據(jù)問題、壟斷問題和價值觀導(dǎo)向這幾個問題上。這幾個問題都是對數(shù)字技術(shù)負面作用的治理。社交平臺上經(jīng)常有很多的虛假資訊，這是所有國家都不願看到的。歐洲2018年開始實施《通用數(shù)據(jù)保護條例》，旨在加強個人對網(wǎng)路隱私的控制。即使在這樣的情況下，國內(nèi)外平臺的虛假資訊都不少，平臺持有的個人數(shù)據(jù)仍在持續(xù)增長，這是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的博弈。

　　我國的平臺企業(yè)在全球最寬鬆的環(huán)境中發(fā)展了20多年，的確積累了不少問題，加強治理很有必要。不過對平臺與傳統(tǒng)大企業(yè)的差別要有清醒認識。“壟斷”是監(jiān)管中的高頻詞，但是對於平臺企業(yè)的壟斷判定有一些困惑，壟斷的定義是具有市場控制力並因之獲取不當利益，是狀態(tài)和行為雙標準。如果只是大而沒有作惡並沒有什麼問題。現(xiàn)在平臺型大企業(yè)從其“大”來看超乎以往任何時期，但是現(xiàn)在很多大的平臺沒有“高收費”這種傳統(tǒng)大平臺損害消費者利益的行為，相反平臺免費給消費者提供服務(wù)。現(xiàn)在判定壟斷多數(shù)都用經(jīng)營者合併消滅同業(yè)競爭的這個理由，或者説平臺有自我優(yōu)待問題，即給自己的關(guān)聯(lián)企業(yè)導(dǎo)流讓它們優(yōu)先接觸到消費者。現(xiàn)在有些學(xué)者批評説監(jiān)管者不理解數(shù)字時代的壟斷問題，不過在我觀察的範圍內(nèi)，監(jiān)管者還沒有如此輕率地説由於平臺太大了，所以我要打擊你，真正處罰的時候還是講究專業(yè)性的。當然有許多值得討論的新問題，例如平臺易於跨界經(jīng)營和消費者易於多平臺轉(zhuǎn)換，就使沒有同業(yè)競爭者並不等於沒有競爭者。

　　數(shù)字社會的治理

　　這裡講的數(shù)字社會，是與農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、資訊社會並列的一種劃時代的社會形態(tài)。數(shù)字社會是一種新的社會形態(tài)，數(shù)字技術(shù)為其賦予了新的市場交易和社會交往的規(guī)則。比如大數(shù)據(jù)和演算法可以在一定程度上決定每個人可以得到什麼資訊（智慧推送）和獲得什麼資源（例如網(wǎng)路銀行用演算法決定誰能獲得貸款）。數(shù)字技術(shù)還可以為早期的其他交易規(guī)則增效。比如市場信譽用於增進交易，但以前這種信譽都是局部的，騙子可以一處一處行騙走遍全國。但是現(xiàn)在網(wǎng)際網(wǎng)路平臺，一處失信則處處難行。這對整個社會秩序的改變有重要影響。

　　從監(jiān)管角度看，平臺監(jiān)管肯定是數(shù)字社會監(jiān)管的重點，但確實面對許多難題。一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關(guān)了之，有問題要整改但不應(yīng)停運。二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務(wù)數(shù)量巨大，以百萬、千萬計，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其他利益關(guān)聯(lián)，不細查深查不易看透看準。四是新而看不懂。不同平臺商業(yè)模式不同，相似平臺也有很大差異，視頻平臺B站、抖音、快手還有小紅書，經(jīng)營模式有挺大差別，而且各自都在持續(xù)創(chuàng)新，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。

　　面對這樣的格局，數(shù)字平臺怎麼治理呢？除了政府繼續(xù)加強和改善監(jiān)管外，平臺自治是基礎(chǔ)是首要，一定要強調(diào)自治，沒有這個基礎(chǔ)，平臺之外的監(jiān)管者沒有辦法應(yīng)對平臺治理這個難題。

　　平臺在過去監(jiān)管寬鬆的環(huán)境中已經(jīng)運作了20多年。沒有政府管理為其賦信，消費者怎麼敢買東西？平臺只有走自我管理這條路。即使現(xiàn)在政府嚴加看管，但規(guī)模巨大和海量高頻交易，政府的監(jiān)管能力實際上遠遠不足。平臺每天要處理的糾紛和問題非常多，一旦處置遲緩，對平臺的影響非常大，客戶直線往下掉，輿情發(fā)酵就會産生很大影響，所以平臺只要存在一天，就必須承擔起協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能。平臺的自我治理重點是平臺生存所需要的，如消費者權(quán)益保護、智慧財産權(quán)保護、消費糾紛處理、交易信用維護、價值觀導(dǎo)向正確等。之所以能夠有效自治，還是靠技術(shù)能力。99%的商品和內(nèi)容審核都是靠智慧演算法，有沒有侵權(quán)，有沒有黃暴賭毒等，人工復(fù)核只能是極少數(shù)。總之，在政府監(jiān)管之外之前，這麼多年中國各類平臺還算有序運轉(zhuǎn)，還能成長髮展，靠的是自治為主的秩序維護。

　　對行政監(jiān)管的思考

　　回顧平臺發(fā)展史，思考這幾年監(jiān)管中的成效與問題，我們認為今後對平臺的監(jiān)管，仍然要將平臺自治水準的提升放在首位，換句規(guī)範的表述，就是要將對平臺內(nèi)部合規(guī)管理的監(jiān)管放在首位。政府要給平臺提要求，説清楚平臺要自我管理好哪些問題，平臺要能夠向政府向社會明示其內(nèi)部合規(guī)管理的有效性並接受監(jiān)管。關(guān)於平臺合規(guī)管理問題，國際上有成熟的做法，是不是建立了一個保護消費者的合規(guī)管理體系，是不是有個人數(shù)據(jù)隱私保護的合規(guī)管理體系，而且有ISO體系中的評價標準。當然，政府必須嚴格監(jiān)管平臺合規(guī)管理體系的建立和運作，這是政府在數(shù)字時代維護市場公平競爭和社會平穩(wěn)運轉(zhuǎn)的重要職責。

　　其次，政府需要按照平臺特點進行分類監(jiān)管。其實不同類型平臺違規(guī)的點和監(jiān)管重點有相同之處但更多是不同的。

　　再次，我們需要的是各方利益平衡的監(jiān)管。消費者的想法是不一樣的，有些喜愛免費+廣告，有些喜歡付費無廣告；有些喜歡個性化的推送，比如我喜歡平臺為我推送的新書，特別精準了解我的偏好，有些喜歡在平臺上沖浪覓新。總的來講，平臺的特點就是有智慧演算法，大多數(shù)場景下如果能夠使不同偏好的消費者各得其所，有不同的方法滿足不同人的需求，這樣的場景就不要規(guī)定得太死，一定要怎麼樣不要怎麼樣，要防止出現(xiàn)一個極端事件就出臺一個極端管理方法，維護了一部分人的利益卻損害了另一部分人的利益。可以在守住底線的前提下先讓平臺試試看能不能做到平衡各方利益。

　　最後是資訊真實性和價值觀導(dǎo)向的監(jiān)管，這是各國政府都很重視的問題，在我國尤為重要。平臺不僅是商業(yè)組織，同時也是社會資訊傳遞和交互的基礎(chǔ)設(shè)施，這方面的嚴格監(jiān)管必不可少。

　　現(xiàn)在還有一個監(jiān)管難點，就是有爭議的技術(shù)應(yīng)用誰説了算，反覆討論意見分歧的技術(shù)往往是正面負面影響都很突出的技術(shù)，要不然早就禁了。例如人臉識別，在疫情之中的應(yīng)用總的來説大家基本贊同。但在正常情況下能否廣泛使用？反對者多以隱私保護為理由，贊同的理由有許多，我聽一位城市管理者講過，這項技術(shù)在他所在的城市應(yīng)用後，走失的兒童、老人和智障人士在幾十分鐘內(nèi)絕大多數(shù)都能找到。難題是誰説了算？還有許多類似問題，持不同立場的人觀點不同，決策者有時也是舉棋難定。

　　最後再説一個難題。面對數(shù)字技術(shù)帶來的深層次變化，行政監(jiān)管的難題很多，監(jiān)管部門也需要觀察、研究和思考，需要綜合考慮多種因素。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，中國有許多創(chuàng)新走在前面，沒有經(jīng)驗可以借鑒。無論是業(yè)界、學(xué)界，還是決策或者監(jiān)管部門，偶爾出現(xiàn)觀察不準行動不快協(xié)調(diào)不夠的情況可能很難避免。有些特別事件社會反響很大，政府必須出手，要先把問題最大的一面最突出的一面管住穩(wěn)住。因此，全社會需要共同努力，不斷提高對數(shù)字社會的認識水準，在政府主導(dǎo)下各自表達又合作協(xié)同，提高數(shù)字社會治理水準。