丁祖年

　　越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法品質(zhì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)”。我們要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依託、各方參與的立法工作格局，立改廢釋並舉，不斷提高立法品質(zhì)和效率，把提高立法品質(zhì)作為完善立法體制機(jī)制的關(guān)鍵舉措。提高地方立法品質(zhì)，需要確立科學(xué)的立法品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)並將其有效貫徹到立法工作中。對此，黨中央明確提出“推進(jìn)立法精細(xì)化”，這是當(dāng)前提高地方立法品質(zhì)的關(guān)鍵。

　　賦予地方立法權(quán)主要是為了充分發(fā)揮地方積極性，讓地方依據(jù)本地實(shí)際更好進(jìn)行治理，並就國家尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)範(fàn)，對國家立法予以補(bǔ)充。這種多層次立法共同推進(jìn)的立法工作格局符合我國國情。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，國家立法需要著眼全局，有時(shí)難以針對各地特殊情況進(jìn)行明確具體規(guī)範(fàn)。同時(shí)，隨著需要立法的事項(xiàng)日趨增多，國家立法往往不能及時(shí)滿足地方實(shí)踐對立法的個(gè)性化需求。這就意味著地方立法更加需要立足本地實(shí)際，做到精細(xì)化立法。

　　推進(jìn)地方立法精細(xì)化，需要把握好三個(gè)環(huán)節(jié)。一是問題選擇，即立法解決的問題要精準(zhǔn)。如果問題意識(shí)不強(qiáng)，就可能制定出在實(shí)踐中沒有真實(shí)需求也沒有實(shí)際價(jià)值的地方立法。二是方案設(shè)計(jì)，即解決問題的具體方案有效可行。如果方案簡單粗放、內(nèi)在結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，就會(huì)難以操作，不但實(shí)際效果欠佳，甚至可能與上位法衝突。三是表達(dá)形式，即立法表達(dá)明確恰當(dāng)。如果表達(dá)形式求大求全，用詞不規(guī)範(fàn)、不嚴(yán)謹(jǐn)，就會(huì)出現(xiàn)歧義，難以準(zhǔn)確適用。我們必須將精細(xì)化的要求貫穿問題選擇、方案設(shè)計(jì)、表達(dá)形式三個(gè)環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)選題、精良設(shè)計(jì)、精煉表達(dá)。

　　精準(zhǔn)選題，明確哪些問題需要立法。立法的選題應(yīng)當(dāng)是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來説，應(yīng)當(dāng)符合這樣幾個(gè)條件：立法需求具有客觀性，這一問題在現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在，並且已經(jīng)或可能影響到改革發(fā)展穩(wěn)定或人民群眾切身利益；其他治理手段解決效果不佳，必須且適合用法律手段來規(guī)範(fàn)調(diào)整；尚無可以援用的相關(guān)立法且在本級(jí)地方立法機(jī)關(guān)的許可權(quán)範(fàn)圍內(nèi)。

　　精良設(shè)計(jì)，明確提供什麼樣的法律解決方案。法律解決方案應(yīng)是務(wù)實(shí)的、有效的。這就需要緊扣問題關(guān)鍵，增強(qiáng)方案設(shè)計(jì)的針對性；明確方案的具體要素和實(shí)施方式，增強(qiáng)方案的可操作性；保證具備實(shí)施條件，增強(qiáng)落實(shí)方案的可能性；保證方案的內(nèi)外邏輯嚴(yán)密，增強(qiáng)與其他法律法規(guī)、其他治理手段的協(xié)調(diào)性；與上位法不抵觸，確保方案的合法性。

　　精煉表達(dá)，明確以什麼樣的形式來表達(dá)立法意圖。為確保立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，法律規(guī)範(fàn)在表達(dá)上有特定要求。如果上位法尚無相關(guān)的完整立法，可依照實(shí)際需要制定規(guī)範(fàn)，不搞大而全，最大限度減少無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條款，突出地方立法的特色。在用詞上，務(wù)求規(guī)範(fàn)、統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明。

　　推動(dòng)地方立法精細(xì)化，還需要相應(yīng)的立法工作體制機(jī)製作為保障。比如，形成立法項(xiàng)目的徵集、申報(bào)、評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)格精準(zhǔn)選擇立法項(xiàng)目；完善審議機(jī)制，增強(qiáng)地方人大常委會(huì)組成人員的主體責(zé)任，加大審議前調(diào)研力度，提升審議水準(zhǔn)；完善公眾參與，拓寬參與渠道、創(chuàng)新參與形式，提高公眾參與立法實(shí)效；等等。

　　（作者為中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、浙江省人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任委員）

　　《 人民日報(bào) 》（ 2020年04月21日 09 版）