白雲(yún)區(qū)加強(qiáng)了用地規(guī)劃，探索集約用地機(jī)制。 李細(xì)華 攝

　　一項(xiàng)旨在“剎車”白雲(yún)區(qū)無序低效用地的公共政策，成功實(shí)現(xiàn)了“一箭三雕”：既保障了被徵地農(nóng)民的權(quán)益，又規(guī)範(fàn)了高效用地的秩序，還助推了區(qū)域産業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。

　　去年5月，白雲(yún)區(qū)政府出臺(tái)了《白雲(yún)區(qū)關(guān)於加強(qiáng)規(guī)劃國土管理、規(guī)範(fàn)土地徵收儲(chǔ)備供應(yīng)有關(guān)工作的意見》(雲(yún)府【2013】13號(hào))(下簡稱“13號(hào)文”)，重點(diǎn)從重構(gòu)部門職責(zé)分工、科學(xué)安排建設(shè)項(xiàng)目、探索規(guī)劃編制創(chuàng)新、加強(qiáng)土地徵儲(chǔ)管理、完善農(nóng)民權(quán)益保障等關(guān)鍵領(lǐng)域入手，破解用地制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型難題。一年回眸，這一制度設(shè)計(jì)發(fā)揮了應(yīng)有的統(tǒng)籌作用，實(shí)現(xiàn)了決策者的調(diào)控目的。

　　近日，廣州大學(xué)土地管理研究所完成了對(duì)上述政策的實(shí)施效果跟蹤評(píng)估，並給予其高度評(píng)價(jià)。當(dāng)前，圍繞土地這一最為關(guān)鍵的城鄉(xiāng)要素，一場深化改革的大幕正徐徐拉開。如何優(yōu)化土地規(guī)劃用途管制，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用；如何規(guī)範(fàn)徵地程式，完善對(duì)被徵地農(nóng)民合理、規(guī)範(fàn)、多元保障機(jī)制；如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，正成為改革進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　長期低效用地的客觀現(xiàn)狀，優(yōu)化城市功能佈局的戰(zhàn)略機(jī)遇，持續(xù)而強(qiáng)勁的市場需求，讓白雲(yún)區(qū)具備了孕育新一輪土地改革的優(yōu)良土壤。無論其成效如何，皆有其標(biāo)本價(jià)值。

　　南方日?qǐng)?bào)記者 黃偉 黃少宏

　　規(guī)範(fàn)徵地程式

　　全面落實(shí)留用地選址報(bào)批

　　徵地亂，一度是白雲(yún)區(qū)的發(fā)展痼疾。

　　曾有一個(gè)典型案例：一省級(jí)高校到白雲(yún)區(qū)徵地開辦新校，通過與鎮(zhèn)村簽訂委託徵地協(xié)議，辦妥了徵地手續(xù)，並在走完用地報(bào)批、規(guī)劃報(bào)建等程式後開工建設(shè)。新校區(qū)招生後，問題隨之而來。由於徵地時(shí)未將周邊基礎(chǔ)設(shè)施用地、村社集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地落實(shí)到位，師生出行、生活不便，村民經(jīng)常去上級(jí)部門信訪，要求落實(shí)發(fā)展用地，基層黨委政府疲於應(yīng)付。

　　上述案例帶有普遍性，各項(xiàng)目主體單位“各顯神通”，並不通過白雲(yún)區(qū)統(tǒng)一組織實(shí)施土地徵儲(chǔ)，由此帶來諸多問題。

　　痼疾還得猛藥醫(yī)。“13號(hào)文”首先強(qiáng)化了土地徵儲(chǔ)的統(tǒng)籌管理。

　　《意見》提出，全區(qū)土地徵儲(chǔ)由區(qū)國土分局代表區(qū)政府統(tǒng)籌管理，區(qū)土地開發(fā)中心(區(qū)徵地辦)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，其他任何單位、組織、團(tuán)體和個(gè)每人平均不得直接徵收土地。

　　區(qū)土地開發(fā)中心規(guī)範(fàn)了土地徵收方案的編制工作，編制了方案模板，內(nèi)容包括項(xiàng)目基本情況、村留用地和安置用地落實(shí)方案、徵地拆遷標(biāo)準(zhǔn)和資金(成本)預(yù)算等。借區(qū)內(nèi)四大戰(zhàn)略發(fā)展平臺(tái)的開發(fā)建設(shè)，白雲(yún)區(qū)因地制宜，統(tǒng)一了全區(qū)徵地補(bǔ)償?shù)奶荽螛?biāo)準(zhǔn)。

　　全面加強(qiáng)土地徵儲(chǔ)開發(fā)資金管理，“13號(hào)文”提出，各項(xiàng)目資金實(shí)行獨(dú)立、封閉運(yùn)作，避免“拆東墻、補(bǔ)西墻”；集體所有土地徵地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的使用和收益分配方法，必須由規(guī)定比例的村民或村民代表討論通過，並報(bào)屬地街鎮(zhèn)備案，嚴(yán)防村社基層幹部挪用、侵佔(zhàn)資金。

　　白雲(yún)區(qū)曾明確轄區(qū)內(nèi)的徵地項(xiàng)目需按徵地面積的10%比例給被徵地村集體經(jīng)濟(jì)組織劃出經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。但在以往，這一類留用地很難落實(shí)用地指標(biāo)和規(guī)劃選址，一定程度上堵死了村社集體合法建設(shè)的通道，倒逼村社集體搞違法用地及違法建設(shè)。

　　對(duì)此，“13號(hào)文”重申“兩同步”原則，即實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目主體用地、安置用地和留用地同步選址、同步報(bào)批。去年至今，這一政策被作為“鐵律”實(shí)施。

　　白雲(yún)區(qū)還決心解決歷史遺留問題。目前，區(qū)國土分局已出臺(tái)工作方案，提出至2016年底，全面完成五類5695.4畝未落實(shí)的留用地報(bào)批工作。

　　區(qū)規(guī)劃分局局長張小余則表示，區(qū)內(nèi)所有在編控規(guī)優(yōu)先考慮村留用地、安置用地的選址，讓失地農(nóng)民切實(shí)共用城市化成果。

　　改革決策機(jī)制

　　創(chuàng)立規(guī)劃國土聯(lián)席會(huì)議制度

　　為破解白雲(yún)區(qū)用地低效難題，“13號(hào)文”提出建立項(xiàng)目審議制度，科學(xué)有序安排建設(shè)項(xiàng)目。

　　“三符合”原則為總綱，對(duì)不符合區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目不予安排項(xiàng)目用地。

　　要達(dá)到這一目的，白雲(yún)區(qū)改革傳統(tǒng)決策機(jī)制，在廣州市率先設(shè)立了規(guī)劃國土聯(lián)席會(huì)議制度，探索解決長期存在的部門職能交叉、決策封閉運(yùn)作等老大難問題。

　　據(jù)“13號(hào)文”，由區(qū)規(guī)劃分局、區(qū)國土分局、區(qū)土地開發(fā)中心、區(qū)城改辦等職能部門、鎮(zhèn)街參加的聯(lián)席會(huì)議，主要對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)準(zhǔn)入、規(guī)劃選址(控規(guī)調(diào)整)、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、土地徵收補(bǔ)償工作方案、“三舊”改造策劃報(bào)告書和改造方案等重大環(huán)節(jié)進(jìn)行集體審議。目前，這一機(jī)制已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)作。

　　按傳統(tǒng)決策程式，項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工，需要經(jīng)歷規(guī)劃選址，用地預(yù)審，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書及土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)施工許可證等多個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)劃、國土、建設(shè)職能交叉運(yùn)作。其優(yōu)點(diǎn)在於分權(quán)制衡，防止一家説了算，但缺點(diǎn)是部門之間協(xié)調(diào)難度大，決策相互不透明，溝通不及時(shí)，行政效能大打折扣，甚至做“無用功”。

　　聯(lián)席會(huì)議旨在破解上述難題，將重大決策回歸到一個(gè)公開透明的平臺(tái)。聯(lián)席會(huì)主任由區(qū)長葉牛平親自擔(dān)任，辦公室設(shè)在區(qū)國土分局，主任由分局局長擔(dān)任。

　　記者曾經(jīng)親歷一次聯(lián)席會(huì)。會(huì)議審議了8個(gè)議題，包括專題研究市土地開發(fā)中心在白雲(yún)區(qū)擬進(jìn)行儲(chǔ)備地塊的選址，審議全區(qū)“城中村”改造三年實(shí)施計(jì)劃工作方案，審議全區(qū)地鐵站周邊地塊綜合開發(fā)方案、審議3宗用地報(bào)批個(gè)案等。會(huì)議開了一上午，節(jié)奏快、效率高，相關(guān)街鎮(zhèn)、職能部門如果對(duì)某個(gè)議題有不同看法，各方當(dāng)場溝通研討，拿出解決方案。

　　去年全年，白雲(yún)區(qū)共舉行10次區(qū)規(guī)劃國土建設(shè)聯(lián)席會(huì)議，共審議84個(gè)議題。其中國土類涉及31個(gè)議題，主要審議了25個(gè)土地徵收工作方案，4個(gè)違法用地典型案例、20宗用地報(bào)批典型案例及1宗土地利用計(jì)劃指標(biāo)方案。規(guī)劃類涉及20個(gè)議題，主要審議了8個(gè)綜合開發(fā)方案，14個(gè)選址案件及26個(gè)規(guī)劃實(shí)施方案。建設(shè)類涉及5個(gè)議題，共審議了10個(gè)建設(shè)項(xiàng)目存在的有關(guān)問題。

　　“每一次開會(huì)，鎮(zhèn)街和四大發(fā)展平臺(tái)的相關(guān)負(fù)責(zé)人都會(huì)參會(huì)，與職能部門會(huì)商討論，聯(lián)席會(huì)開了一年，不少幹部成了規(guī)劃建設(shè)的行家裏手。”區(qū)國土分局局長劉曉明説。

　　探索集約用地

　　全力突破粗放低效用地瓶頸

　　長期以來，由於缺乏城市規(guī)劃引領(lǐng)，白雲(yún)區(qū)低效用地的情況較為嚴(yán)重。

　　一項(xiàng)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映上述現(xiàn)實(shí)。2013年度，白雲(yún)區(qū)單位建設(shè)用地財(cái)政收入19.88萬元/公頃，低於廣州市54.15萬元/公頃的平均值，單位建設(shè)用地GDP為508.67萬元/公頃，低於全市1639萬元/公頃的平均值。客觀分析，這一現(xiàn)狀一方面與白雲(yún)區(qū)過多佈局全市性民生服務(wù)設(shè)施，佔(zhàn)用全區(qū)大量建設(shè)用地規(guī)模有關(guān)，另一方面也與白雲(yún)區(qū)土地用途管制不力有關(guān)。

　　多重因素促動(dòng)白雲(yún)區(qū)作出改變。立足國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特大城市的發(fā)展方略已由城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)型內(nèi)涵提升；從廣州城市戰(zhàn)略來看，白雲(yún)區(qū)已是都會(huì)區(qū)和城市副中心的重要組成；從白雲(yún)區(qū)發(fā)展實(shí)際來看，低效用地帶來低端産業(yè)集聚，外來人口增多，公共財(cái)政壓力大，社會(huì)治理難點(diǎn)多。

　　“13號(hào)文”提出，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)籌，區(qū)國土分局應(yīng)加強(qiáng)用地指標(biāo)管理，優(yōu)先保障本轄區(qū)重點(diǎn)發(fā)展平臺(tái)、重大産業(yè)項(xiàng)目、重要基礎(chǔ)設(shè)施及民生公益等項(xiàng)目的用地指標(biāo)。同時(shí)，加強(qiáng)留用地管理，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集中安置區(qū)進(jìn)行留用地選址，發(fā)揮産業(yè)集聚效應(yīng)，避免集體建設(shè)用地的重復(fù)低效開發(fā)。

　　針對(duì)區(qū)內(nèi)重大發(fā)展平臺(tái)，用地的産業(yè)引導(dǎo)將得到強(qiáng)化。如空港經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的廣州航空産業(yè)基地一期東區(qū)928畝土地已完成審批，已納入今年的土地出讓計(jì)劃。用地性質(zhì)主要為商業(yè)商務(wù)用地、科研用地及二類居住用地。在競買條件方面，屆時(shí)可能會(huì)要求競買人或其控股股東或其控股股東的其他子公司須為國家批準(zhǔn)的航空集團(tuán)或公共航空運(yùn)輸企業(yè)，以推動(dòng)臨空産業(yè)集聚發(fā)展。

　　此前，國土資源部批復(fù)同意廣州市開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)，賦予了廣州19條先行先試的措施。

　　白雲(yún)區(qū)依託這一國家試點(diǎn)，首先在土地利用總體規(guī)劃修編中展開創(chuàng)新，提出並踐行土地規(guī)模作為公共資源的規(guī)劃編制新思路，嘗試從更高層次提升用地效益。

　　“過去的土地利用是跟著項(xiàng)目走，往往體現(xiàn)了個(gè)體的發(fā)展利益。在新的修訂中，我們不看項(xiàng)目，只看功能，依據(jù)功能佈局來調(diào)整土地利用規(guī)劃，以保證社會(huì)利益的最大化。”劉曉明説。

　　他介紹，他們?cè)谙到y(tǒng)梳理全區(qū)土地利用存在問題的基礎(chǔ)上，已完成了三大功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)籌優(yōu)化全區(qū)建設(shè)用地、生態(tài)用地的空間結(jié)構(gòu)和佈局。

　　開展政策評(píng)估

　　多個(gè)領(lǐng)域

　　深化

　　近日，一份厚達(dá)40頁的評(píng)估報(bào)告擺上了區(qū)國土分局局長劉曉明的案頭。廣州大學(xué)土地管理研究所課題組歷時(shí)數(shù)月、深入調(diào)研，對(duì)“13號(hào)文”作出了較為系統(tǒng)的實(shí)施效果評(píng)估。

　　“政策執(zhí)行效果如何？哪些地方還需要完善？請(qǐng)第三方研究機(jī)構(gòu)來做評(píng)估更為權(quán)威、公正。”劉曉明説，他們也想通過此次評(píng)估，給區(qū)政府接下來的政策完善提供建議。

　　廣州大學(xué)土地管理研究所所長、教授佘立中是課題組負(fù)責(zé)人，“白雲(yún)區(qū)作為區(qū)一級(jí)政府，就某一項(xiàng)區(qū)域性的公共政策專門作實(shí)施效果評(píng)估，考察、反思其科學(xué)性、合理性，特別符合現(xiàn)代法治政府的精神。”佘立中説，他們也是第一次接到這樣的評(píng)估任務(wù)，做得很盡心、很投入。

　　課題組向全區(qū)各村鎮(zhèn)發(fā)放了1600多份調(diào)查問卷，在多個(gè)鎮(zhèn)街組織多場村民、社員及村社幹部座談會(huì)，匯集了來自華南理工大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家意見。

　　“我們作出了五個(gè)評(píng)估結(jié)論：合理配置權(quán)力的制衡機(jī)制，規(guī)範(fàn)權(quán)力運(yùn)作的防範(fàn)機(jī)制，全程公開透明的監(jiān)督機(jī)制，獎(jiǎng)罰嚴(yán)明的激勵(lì)機(jī)制，開拓創(chuàng)新的思想引導(dǎo)機(jī)制。”佘立中説。

　　改革創(chuàng)新不是一句空話。“就拿規(guī)範(fàn)徵地程式來説，白雲(yún)區(qū)明確了項(xiàng)目業(yè)主、區(qū)徵地辦、屬地街鎮(zhèn)、區(qū)國土分局、區(qū)規(guī)劃分局等23個(gè)部門承辦徵地補(bǔ)償方案的工作機(jī)制，推出了嚴(yán)格細(xì)化區(qū)分的土地徵收成本經(jīng)濟(jì)測算指標(biāo)，確保徵收補(bǔ)償公正、公開。”佘立中認(rèn)為，深化土地改革既需要國家做好頂層設(shè)計(jì)，也需要類似白雲(yún)區(qū)這樣的“摸著石頭過河”。

　　課題組比較分析了北京市、重慶萬州區(qū)、山西太原市等地的類似政策，認(rèn)為規(guī)劃國土聯(lián)席會(huì)議制度、徵收開發(fā)資金科學(xué)管理等內(nèi)容是“13號(hào)文”的創(chuàng)新亮點(diǎn)。

　　“不足之處集中在兩個(gè)方面：一是宣傳力度不夠，基層群眾認(rèn)識(shí)還不夠；二是留用地報(bào)批、‘三舊’改造程式繁瑣、效率不高。”佘立中説。

　　課題組主要成員之一、廣州大學(xué)副教授陳平對(duì)白雲(yún)區(qū)基層群眾的權(quán)利意識(shí)覺醒印象深刻。“在座談會(huì)上，村民社員們踴躍發(fā)言，表達(dá)自己訴求。這是推動(dòng)改革的原始驅(qū)動(dòng)力。”

　　白雲(yún)區(qū)擬在多個(gè)領(lǐng)域深化土地管理改革。如針對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，白雲(yún)區(qū)正加強(qiáng)研究，從法律法規(guī)層次、土地産權(quán)、稅收政策、基準(zhǔn)地價(jià)體系、收益分配機(jī)制、選取流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等方面加強(qiáng)探索；探索土地徵儲(chǔ)與“三舊”改造相結(jié)合的土地運(yùn)營機(jī)制，創(chuàng)新土地儲(chǔ)與留用地、村集體物業(yè)合作開發(fā)、共建共用模式，實(shí)現(xiàn)政府、村社、經(jīng)營企業(yè)共贏發(fā)展。