東莞土地資源緊缺，不能再依賴新增用地的無限擴張，必須倒逼消化存量。

　　胡國球 攝

　　●南方日報記者 龔名揚

　　“只懂伸手要指標(biāo)的鎮(zhèn)街是黔驢技窮，東莞過去幾十年所習(xí)慣的那種招商引資方式已經(jīng)走到盡頭了。”昨日，東莞市國土資源局局長劉傑在國土資源系統(tǒng)“改革攻堅年”活動動員大會上發(fā)言時稱，今年新增建設(shè)用地指標(biāo)將大幅縮減，各鎮(zhèn)街必須做好推進(jìn)土地二次開發(fā)的工作。

　　劉傑説，東莞市土地資源緊缺，新增空間十分有限，不能再依賴新增用地的無限擴張，必須倒逼消化存量。東莞市存量潛力巨大，通過近幾年的消化，閒置土地處置、存量土地盤活和“三舊”改造等專項工作相繼進(jìn)入深水區(qū)，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。

　　記者從會議上了解到，解決建設(shè)用地整合統(tǒng)籌、創(chuàng)新“三舊”改造機制、集體土地同權(quán)同價和土地生態(tài)修復(fù)等問題是今年東莞市國土工作的關(guān)鍵詞。

　　整合統(tǒng)籌

　　1

　　東莞力爭年內(nèi)整合1000畝以上地塊20塊共3萬畝，全年盤活存量土地1萬畝，處置閒置土地3000畝，並完善閒置土地處置政策，新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障重大項目。

　　年內(nèi)整合3萬畝建設(shè)用地

　　在土地整合統(tǒng)籌中首先進(jìn)行的是推進(jìn)土地規(guī)劃修改。東莞將以鎮(zhèn)街為主體開展規(guī)劃中期評估，完成除中心城區(qū)外的鎮(zhèn)級土地規(guī)劃修改。規(guī)劃修改以水鄉(xiāng)特色經(jīng)濟區(qū)為重點，保障國家、省、市重大項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目和軌道交通綜合開發(fā)項目，落實減量規(guī)劃的空間佈局，整合空間統(tǒng)籌地塊。

　　本月底前制定《建設(shè)用地整合實施意見》，明確建設(shè)用地整合的原則、操作模式和利益分成機制，劃定全市土地統(tǒng)籌整合分區(qū)，明確産業(yè)定位，探索空間開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，創(chuàng)新土地收購、零拆整建、空間騰挪等方式，力爭年內(nèi)整合1000畝以上地塊20塊共3萬畝。

　　劉傑説，十八屆三中全會以來，國家已嚴(yán)控高密度開發(fā)地區(qū)的新增建設(shè)用地供應(yīng)，東莞也將嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)的使用範(fàn)圍，增量指標(biāo)由市統(tǒng)籌，優(yōu)先保障重大項目以及水鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、松山湖高新區(qū)和粵海裝備技術(shù)産業(yè)園的用地需求。

　　盤活1萬畝存量土地

　　“如今不可能像以前那樣給鎮(zhèn)街的招商引資提供新增用地指標(biāo)，除非是鎮(zhèn)街在盤活土地的過程中以少換多。”劉傑稱今年東莞市將探索建立增量、存量和流量互補的土地利用計劃總量指標(biāo)體系，探索以少量增量指標(biāo)作為流量補劑來撬動連片的“三舊”改造和存量盤活的指標(biāo)倍增效應(yīng)機制。

　　今年將研究制定《東莞市閒置土地處置實施細(xì)則》，規(guī)範(fàn)閒置土地延期動工申請審批，對生産實體類項目探索合理界定閒置條件。“今年將加強土地利用動態(tài)巡查監(jiān)管，完善預(yù)警提醒、誠信管理等制度，力爭全年盤活存量土地1萬畝，處置閒置土地3000畝。”劉傑説。

　　“三舊”改造

　　2

　　今年東莞打造“三舊”改造融資平臺、收儲平臺和土地開發(fā)平臺，開展東城黃旗南片區(qū)、萬江龍灣片區(qū)、麻涌大盛南洲片區(qū)、茶山東嶽—珀樂片區(qū)和樟木頭樟洋片區(qū)等5個連片組團式“三舊”改造試點工作。

　　開展1.9萬畝5大區(qū)域改造

　　2010年以來，東莞市的“三舊”改造取得了一定的成績，但也存在一些問題亟待改正。在會議上，東莞市“三舊”改造專責(zé)小組負(fù)責(zé)人張映強説，前期“三舊”改造存在的問題包括批得多，動得少，實施率僅有12%；項目面積偏小，5公頃以上的項目只佔30%；項目類型偏重於房地産，房地産項目佔81%。

　　針對這些問題，東莞市的“三舊”改造工作進(jìn)行了政策實施層面的調(diào)整。

　　張映強説，本月底前將完成共約1.9萬畝的東城黃旗南片區(qū)、萬江龍灣片區(qū)、麻涌大盛南洲片區(qū)、茶山東嶽—珀樂片區(qū)和樟木頭樟洋片區(qū)等5個連片組團式改造試點片區(qū)第一階段試點申報工作。6月底前舉辦首場招商推介會，9月底前完成規(guī)劃的編制和調(diào)整，爭取年底前舉辦第一批項目的奠基。“同時，我們將積極探索引入信託、保險資金、産業(yè)投資基金等金融資本支援連片組團式改造。”他説。

　　“工改工”年底突破4000畝

　　今年將有序推進(jìn)第一批“工改工”試點的工作，力爭年內(nèi)全部動工，萬江銘豐項目年內(nèi)完工。啟動廣東小天才科研中心、廣東大眾農(nóng)業(yè)等第二批24宗項目，年中再增補一批，力爭年底啟動“工改工”面積突破4000畝。對於“工改工”還將探索建立産權(quán)分割、企業(yè)準(zhǔn)入和後續(xù)監(jiān)管制度，支撐工業(yè)樓宇和新型業(yè)態(tài)發(fā)展。完善差別化地價政策、財稅支援政策、建設(shè)用地退出補償機制，在資金、稅收、指標(biāo)等方面予以全方位支援。

　　劉傑説，“三舊”改造工作將堅持“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則，強化規(guī)劃管控和計劃調(diào)控，打造融資平臺、收儲平臺和土地開發(fā)平臺，充分發(fā)揮市場推動改造的決定性作用。還要將“三舊”改造工作提升到市委市政府重大決策層面，納入鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子考核範(fàn)圍，納入市重大項目督辦範(fàn)疇，建立問責(zé)機制。

　　今年將儘快組建城市更新與土地整備中心，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，簡化再造審批流程，掃除各種體制機制障礙。要加強項目實施管理，做到項目一經(jīng)立項，必須在一定時限內(nèi)啟動報批、實施，力求見到成效，堅決清除“只見雷聲、不見雨點”的項目，嚴(yán)厲打擊圈地、囤地的炒作行為。

　　集體用地

　　3

　　東莞將進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，統(tǒng)一規(guī)範(fàn)城鄉(xiāng)土地交易規(guī)則，探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高村集體收益。

　　建立建設(shè)用地公開交易平臺

　　長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)割裂了國有和集體建設(shè)用地市場，阻礙了生産要素的自由流動。劉傑認(rèn)為，東莞必須加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

　　劉傑説，東莞將進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，深入推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、入股，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。4月底前提請市政府印發(fā)集體土地流轉(zhuǎn)抵押登記辦法，全面鋪開抵押登記業(yè)務(wù)。6月底前制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易制度，明晰流轉(zhuǎn)範(fàn)圍、方式、主體和條件等。

　　他説，今年將結(jié)合東莞市國有建設(shè)用地網(wǎng)上交易系統(tǒng)和集體公共資源交易平臺，建立集體建設(shè)用地公開交易平臺，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場交易平臺。還將參照國有建設(shè)用地市場標(biāo)準(zhǔn)，明確集體建設(shè)用地財稅科目和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)範(fàn)城鄉(xiāng)土地交易規(guī)則，建立健全市場準(zhǔn)入條件、公開交易制度和監(jiān)管服務(wù)平臺。

　　創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)利益分配機制

　　劉傑特別強調(diào)在集體土地流轉(zhuǎn)的過程中，要創(chuàng)新利益分配機制。東莞將探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，在一次性貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上，增加土地“招拍掛”增值收益分成，提高村集體收益。

　　東莞將創(chuàng)新土地收益分配方式，通過土地出讓凈收益分配、稅收分成等多種形式，逐步實現(xiàn)新增生産性建設(shè)用地出讓凈收益村組兩級分配比例不低於15%，新增經(jīng)營性建設(shè)用地出讓凈收益村組兩級分配比例不低於25%。

　　歷史遺留

　　4

　　東莞市鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民公寓，兼顧“聯(lián)戶建房”，嚴(yán)控單家獨院私房建設(shè)。解決“房地不一”、交叉發(fā)證等歷史遺留問題，堅決打擊“小産權(quán)房”。

　　嚴(yán)控單家獨院私房建設(shè)

　　劉傑説，東莞市發(fā)展過程中積累的宅基地管理、徵地補償、農(nóng)民安置等歷史遺留問題，近期接連顯現(xiàn)，利益主體多元，訴求糾紛多樣，歷史包袱較重。

　　他認(rèn)為，東莞必須破解歷史政策制約，試行制度創(chuàng)新，方能在解決遺留問題上取得實效。今年東莞市將探索徵地制度改革、完善宅基地管理和清理私下流轉(zhuǎn)土地。

　　東莞市國土部門將探索公共利益合理界定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步縮小徵地範(fàn)圍。制定徵地補償標(biāo)準(zhǔn)，探索按土地出讓金一定比例支付徵地補償、逐年支付徵地補貼、安排經(jīng)營性物業(yè)等多元保障安置機制，提高村集體在土地增值收益中的分配。還將規(guī)定時間節(jié)點，建立留用地臺賬，妥善解決一批徵地歷史留用地問題，今後鎮(zhèn)街使用留用地原則上實行貨幣安置。

　　此外，東莞將對歷史宅基地進(jìn)行調(diào)查摸底和登記造冊，繼續(xù)探索農(nóng)村土地産權(quán)制度改革試點，儘快換發(fā)當(dāng)年數(shù)字化測量收回的宅基地證，補辦符合登記條件的宅基地證，出臺解決歷史宅基地發(fā)證問題的實施細(xì)則，對暫時無法發(fā)證的先登記備案。6月底前出臺《村居民住宅用地管理辦法》，實行分類保障，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民公寓，兼顧“聯(lián)戶建房”，嚴(yán)控單家獨院私房建設(shè)。

　　清理集體土地私下流轉(zhuǎn)

　　“東莞將積極探索不動産統(tǒng)一登記制度，著力解決‘房地不一’、交叉發(fā)證等歷史遺留問題，堅決打擊‘小産權(quán)房’。”劉傑説。

　　東莞還將對全市私下流轉(zhuǎn)的集體土地進(jìn)行清理，建立“一地一冊”臺賬，對未批未建地塊實行退地退款，將後備土地統(tǒng)籌到市鎮(zhèn)兩級政府。據(jù)悉，4月底前將制定集體土地私下流轉(zhuǎn)行為專項清理行動工作方案，5月選取若干鎮(zhèn)村開展試點，7月及時總結(jié)試點經(jīng)驗並在全市鋪開。

　　生態(tài)修復(fù)

　　5

　　東莞將探索建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配的設(shè)施農(nóng)用地管理制度，支援現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閒觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，還將逐步建立新增用地指標(biāo)與建設(shè)用地復(fù)墾成本掛鉤的利益流轉(zhuǎn)機制。

　　適當(dāng)提高設(shè)施農(nóng)用地比例

　　記者了解到，東莞今年將破解管理制度制約，爭取在土地生態(tài)修復(fù)上取得實效。

　　劉傑説，東莞將探索建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配的設(shè)施農(nóng)用地管理制度，完善配套政策，明晰設(shè)施農(nóng)用地定義、分類、審批程式和使用監(jiān)管，適當(dāng)提高設(shè)施農(nóng)用地比例，放寬農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整限制，支援現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閒觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　市國土部門將編制實施土地綜合整治規(guī)劃，科學(xué)劃定生態(tài)修復(fù)區(qū)、維護區(qū)和保護區(qū)，整治擴大生態(tài)空間。完善土地整治制度，創(chuàng)新整治方式，允許散亂土地集中置換、廢棄土地復(fù)墾、低效土地調(diào)整，將水體修復(fù)、河道整治、土壤改良、結(jié)構(gòu)調(diào)整納入土地整治大範(fàn)疇。

　　據(jù)了解，今年5月底前東莞市將制定《農(nóng)用地整合實施意見》，重點推進(jìn)水鄉(xiāng)地區(qū)農(nóng)用地統(tǒng)籌利用，建立保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的收益機制，配合農(nóng)業(yè)、環(huán)保部門做好總面積約4.5萬畝的12個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)産業(yè)園建設(shè)以及土壤、水體生態(tài)修復(fù)建設(shè)。

　　開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作

　　此外，東莞將結(jié)合全市礦山公園整治復(fù)綠，探索礦山地質(zhì)環(huán)境復(fù)綠新模式，規(guī)範(fàn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，通過“進(jìn)一退一”、“增一減一”集中置換建設(shè)用地和農(nóng)用地，推進(jìn)生態(tài)空間重構(gòu)，逐步建立新增用地指標(biāo)與建設(shè)用地復(fù)墾成本掛鉤的利益流轉(zhuǎn)機制，作為年內(nèi)新增經(jīng)營性用地指標(biāo)的主要來源，實現(xiàn)改造與建設(shè)雙贏。

　　“在這項工作中可以引入社會資金，這可以減輕鎮(zhèn)街財政的壓力。”劉傑説。

　　據(jù)悉，4月底前各鎮(zhèn)街將建立增減掛鉤項目臺賬，5月底前制定實施方案，8月底前組織項目報批，上半年完成第一批56家採石場整治復(fù)綠工作。