審計(jì)結(jié)果“呼之欲出” 市政債試點(diǎn)亟待放行

　　地方政府債務(wù) 陽(yáng)光化僅是開(kāi)始

　　中國(guó)證券報(bào)記者獲悉，歷時(shí)4個(gè)月、被社會(huì)各界稱為“史上最嚴(yán)厲、最徹底地方債審計(jì)”結(jié)果或?qū)⑴丁Ｖ槿耸客嘎叮壳拔覈?guó)地方政府債務(wù)總量應(yīng)不會(huì)超出此前媒體報(bào)道的20萬(wàn)億元，風(fēng)險(xiǎn)仍在可控範(fàn)圍。

　　專家指出，鋻於目前多數(shù)地方政府仍有較強(qiáng)烈的投資衝動(dòng)，部分區(qū)域和項(xiàng)目潛存較大風(fēng)險(xiǎn)，需要監(jiān)管層重點(diǎn)防範(fàn)。根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的預(yù)測(cè)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。巨大的資金需求或促使地方融資慾望更為強(qiáng)烈，並通過(guò)隱性“影子”渠道融資。

　　中國(guó)證券報(bào)記者調(diào)研時(shí)了解到，此前已被監(jiān)管層“點(diǎn)名”的非信貸渠道融資仍在迅速增長(zhǎng)，地方融資平臺(tái)通過(guò)信託、BT和違規(guī)集資等渠道融資屢禁不止，蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷擴(kuò)大。

　　相關(guān)專家表示，疏堵結(jié)合、多措並舉才是解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的有效途徑，儘快啟動(dòng)市政債試點(diǎn)或是較理想的化解途徑之一。更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”政績(jī)觀，地方基建項(xiàng)目投資也亟待回歸理性。

　　債務(wù)規(guī)模“神秘” 風(fēng)險(xiǎn)隱患受重視

　　對(duì)於地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂之聲，近兩年來(lái)一直沒(méi)有間斷。而審計(jì)結(jié)果遲遲未出，更是引發(fā)不少猜測(cè)和擔(dān)憂。

　　對(duì)於目前我國(guó)地方政府債務(wù)總量的預(yù)測(cè)，各家機(jī)構(gòu)的“預(yù)測(cè)版本”存在較大差異，從10萬(wàn)億元到30萬(wàn)億元不等。實(shí)際上，關(guān)於全國(guó)地方政府性債務(wù)的總量，最新的官方數(shù)據(jù)是審計(jì)署2011年發(fā)佈的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。截至2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)餘額約為10.7萬(wàn)億元。審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝曾在今年全國(guó)兩會(huì)期間表示，目前我國(guó)各級(jí)政府的負(fù)債規(guī)模應(yīng)在15萬(wàn)億至18萬(wàn)億元左右。

　　多位接近監(jiān)管層的專家向中國(guó)證券報(bào)記者透露，即將出爐的審計(jì)結(jié)果應(yīng)該不會(huì)是一個(gè)“重磅炸彈”，整體風(fēng)險(xiǎn)一定都是在可控範(fàn)圍之內(nèi)。

　　實(shí)際上，早在今年9月，在審計(jì)進(jìn)行到一個(gè)多月時(shí)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就已公開(kāi)表態(tài)稱，對(duì)大家都很關(guān)心的中國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，中國(guó)正在採(cǎi)取有針對(duì)性的措施，有序規(guī)範(fàn)和化解。可以有把握地説，總體是安全可控的。

　　“中央特別強(qiáng)調(diào)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防範(fàn)的重點(diǎn)將是區(qū)域和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高的個(gè)別對(duì)象。”財(cái)政部財(cái)政研究所所長(zhǎng)賈康近日透露，據(jù)內(nèi)部資訊，地方政府債務(wù)總量不會(huì)超出媒體所説的20萬(wàn)億元，總體仍在安全區(qū)內(nèi)。

　　然而中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)近日透露，根據(jù)他們的測(cè)算，2012年中央政府與地方政府加總債務(wù)接近28萬(wàn)億，佔(zhàn)當(dāng)年GDP的53%。其中，地方政府債務(wù)達(dá)19.94萬(wàn)億；地方政府債務(wù)主體部分來(lái)自地方政府融資平臺(tái)，債務(wù)餘額接近14萬(wàn)億，須引起高度關(guān)注。他強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體的債務(wù)規(guī)模為111.6萬(wàn)億元，全社會(huì)杠桿率為215%，去杠桿在所難免。”

　　如果按照中國(guó)社科院的這個(gè)數(shù)字，除非2013年地方政府債務(wù)是“零增長(zhǎng)”或“負(fù)增長(zhǎng)”，否則地方政府債務(wù)總量極有可能突破20萬(wàn)億元。中華企業(yè)家聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)保育鈞近日就對(duì)媒體表示，地方政府債務(wù)遲遲不公佈很可能是由於審計(jì)結(jié)果超出中央預(yù)期。“地方政府債務(wù)可能超過(guò)20萬(wàn)億，接近2012年GDP的50%。”

　　由國(guó)家資訊中心編撰的《中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2014)》指出，分稅制改革以來(lái)，中央政府、地方政府在財(cái)力、事權(quán)上的不匹配狀況日益嚴(yán)重，地方政府在事權(quán)不斷增加、財(cái)力卻未能顯著擴(kuò)大的條件下，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)來(lái)籌措建設(shè)資金，由此産生了地方政府債務(wù)問(wèn)題。審計(jì)署今年上半年公佈的報(bào)告顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)餘額達(dá)到3.85萬(wàn)億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。雖然我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)的償債能力較弱，加上債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴性較大，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患不可忽視。

　　融資再饑渴 影子渠道“暗度陳倉(cāng)”

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”，已經(jīng)透露出地方政府債務(wù)的嚴(yán)峻性。2012年以來(lái)，城投債、信託計(jì)劃、短期融資券、中期票據(jù)等發(fā)行規(guī)模快速增長(zhǎng)。相比銀行來(lái)説，實(shí)施非信貸融資的非銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模相對(duì)較小，風(fēng)險(xiǎn)管理能力相對(duì)較弱，地方政府通過(guò)“影子”渠道融資過(guò)快、過(guò)大，極有可能使風(fēng)險(xiǎn)快速累積並向銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

　　中國(guó)證券報(bào)記者近期調(diào)研時(shí)了解到，雖然已被“點(diǎn)名”，但是地方政府通過(guò)信託等影子融資渠道，肆意融資、大建項(xiàng)目的狀況並未得到好轉(zhuǎn)。在某些地方和區(qū)域，幫地方融資平臺(tái)項(xiàng)目融資甚至成為部分金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。

　　記者了解到的案例有，農(nóng)業(yè)銀行江西分行近年來(lái)一直在銷售名為“金象XXX號(hào)”系列的理財(cái)産品，募集資金投向江西省多個(gè)縣市的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)行理財(cái)客戶經(jīng)理表示，該行近兩年來(lái)一直在和信託公司合作這個(gè)系列的産品，産品期限一般為兩年，預(yù)期年化收益率都在7%以上，最高甚至可以達(dá)到8%。“基本都是集合資金信託計(jì)劃(查詢信託産品)，資金投向南昌、上饒等地市的民生工程、基建項(xiàng)目等。”

　　記者在江浙地區(qū)調(diào)研時(shí)，不少商業(yè)銀行更是將研發(fā)和銷售與地方基建項(xiàng)目相關(guān)的銀行理財(cái)産品，作為當(dāng)年的重要業(yè)績(jī)和利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　當(dāng)記者質(zhì)疑地方基建項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)年化8%的高收益時(shí)，不少銀行業(yè)內(nèi)人士坦言，“這個(gè)收益率不算太高，一些縣級(jí)平臺(tái)的項(xiàng)目還能給出更高的收益率。但是最終多由地方財(cái)政埋單，這對(duì)於銀行和投資者來(lái)説都是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益”。事實(shí)上，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義此前明確表示，一些地方在近兩年間新舉借的債務(wù)中，採(cǎi)用信託、BT和違規(guī)集資等方式融資近2180.87億元，融資成本普遍高於同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%，且不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　中國(guó)證券報(bào)記者採(cǎi)訪時(shí)了解到，在沉寂了一段時(shí)間之後，不少信託公司又將來(lái)年的業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在“地方融資平臺(tái)項(xiàng)目”。一家大型信託公司人士告訴記者，“2012年到現(xiàn)在，我們都沒(méi)有做地方融資平臺(tái)項(xiàng)目，但是到了年末，公司高層竟然鬆口讓我們?nèi)フ胰谫Y平臺(tái)項(xiàng)目，而且還催得比較緊。”他透露，目前積極尋找融資平臺(tái)項(xiàng)目的信託公司可以用“一大波”來(lái)形容。一方面，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的大背景下，各地方政府的融資慾望極為強(qiáng)烈。另一方面，多數(shù)人士認(rèn)為此次審計(jì)結(jié)果好于預(yù)期，未來(lái)與地方政府合作仍可能是“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益”。但中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)近日發(fā)佈的《中國(guó)銀行家調(diào)查報(bào)告(2013)》顯示，“無(wú)法掌握全口徑地方政府性債務(wù)資訊，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)難以估算”，“地方政府融資渠道日益多元化，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控難度日益加大”，“地方財(cái)政收入增速放緩，難以支撐償還”等，是多數(shù)銀行家認(rèn)為目前地方政府債務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　資金需求大 市政債或是“最優(yōu)途徑”

　　《中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2014)》指出，目前地方政府性債務(wù)的資金投向主要是交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而地方政府性債務(wù)居高不下，中央政府加強(qiáng)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控，使得由地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增長(zhǎng)空間受到一定限制。

　　專家預(yù)計(jì)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，未來(lái)上述項(xiàng)目的資金缺口仍較大。根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行預(yù)測(cè)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。在此背景下，地方政府債務(wù)走向“陽(yáng)光化”、地方政府投資回歸理性，成為亟待解決的重要議題。

　　央行行長(zhǎng)周小川近兩年來(lái)在多個(gè)場(chǎng)合提及市政債試點(diǎn)的重要性，他在接受媒體採(cǎi)訪時(shí)表示，“如果你已經(jīng)看到跳窗戶、走後門很普遍了，最好還是開(kāi)前門，這樣好把窗戶和後門給關(guān)上，從而更規(guī)範(fàn)一些。”

　　事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)也已傳遞出地方政府發(fā)債的重要信號(hào)：“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。”專家認(rèn)為，發(fā)行市政債將是解決地方政債務(wù)問(wèn)題的最優(yōu)途徑，目前發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍推行市政債。

　　所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，主要用於城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)。

　　專家指出，通過(guò)發(fā)行市政債融資，一方面可以運(yùn)作週期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，可促使地方政府以往隱性的、不規(guī)範(fàn)的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性的、規(guī)範(fàn)的債務(wù)，避免盲目“開(kāi)工”項(xiàng)目導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

　　中金公司指出，“市政債”的突破，將從三個(gè)方面強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)於化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信心：一是體現(xiàn)本屆政府對(duì)於化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視；二是通過(guò)更加透明的方式賦予政府有約束的持續(xù)融資渠道，有助於緩解地方政府的短期週轉(zhuǎn)壓力；三是理順地方政府的法定負(fù)債主體和償債主體地位，有利於投資者對(duì)債權(quán)的追償和對(duì)實(shí)際償債風(fēng)險(xiǎn)的判斷。

　　分析人士指出，目前我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)制度的空白是推進(jìn)市政債的一大阻礙。

　　中金公司認(rèn)為，市政債要想以高評(píng)級(jí)低風(fēng)險(xiǎn)的身份獲得低利率發(fā)行，並且真正起到化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用，至少必須以完成以下兩個(gè)任務(wù)為前提：一、修改預(yù)演算法，明確地方政府發(fā)債的合法地位和償付義務(wù)；二、發(fā)債時(shí)要披露地方政府真實(shí)的資産負(fù)債表和財(cái)政收支表，在地方政府財(cái)力可以負(fù)擔(dān)的範(fàn)圍內(nèi)合理確定融資規(guī)模，並由市場(chǎng)進(jìn)行合理定價(jià)。

　　考慮到這兩個(gè)任務(wù)在2014年內(nèi)完成的困難較大，2014年“市政債的突破”主要是小規(guī)模試點(diǎn)，大規(guī)模發(fā)行暫不可期。

　　十八大報(bào)告明確提出，加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利於結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。

　　多數(shù)專家認(rèn)為，面對(duì)巨大的地方資金需求，穩(wěn)定地方財(cái)源也將是一個(gè)重要改革方向，亟需建立完善的財(cái)稅體系，為地方政府培育穩(wěn)定的財(cái)源，包括房産稅、資源稅、消費(fèi)稅等。賈康認(rèn)為，穩(wěn)步擴(kuò)容的房産稅試點(diǎn)，有利於穩(wěn)定地方財(cái)源。

　　賈康直言，未來(lái)應(yīng)把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防範(fàn)和中長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合在一起，在總量上注意局部和項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，以陽(yáng)光負(fù)債的機(jī)制替代隱性負(fù)債的機(jī)制，如此才能使機(jī)制發(fā)揮正面作用的空間打開(kāi)。