每一筆彩票資金被不當利用的背後，

　　都給腐敗預留了空間

　　本刊記者/周群峰

　　本文首發(fā)于2017年3月23日總第797期《中國新聞週刊》

　　今年2月中旬至3月下旬，財政部、民政部和國家體育總局組成6個聯(lián)合督查組，趕赴北京、天津、遼寧等25個省市，督查網際網路彩票整頓工作，並將於3月30日前報財政部。

　　近兩年，國家加大了對彩票行業(yè)的審計和整頓，對相關問題督促整改、健全制度，並對相關責任人員進行了追究處理。

　　重兵審計彩票

　　對彩票領域存在問題最為詳盡的一次描述，是2015年審計署第四號審計結果公告。這一審計在2014年11月至12月間完成。

　　審計署社會保障審計司相關負責人告訴《中國新聞週刊》，為了保障彩票資金等民生資金安全，促進有關部門加強管理，提高彩票資金的使用效益，審計署組織開展了彩票資金審計。

　　這次審計，共有包括業(yè)務司局以及駐地方18個特派辦的審計人員參與。審計署成立了彩票資金審計項目辦公室，負責組織此次審計的組織實施。

　　此次審計的對象，包括財政部，民政部及所屬中國福利彩票發(fā)行管理中心，體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個省市的省級財政、民政、體育部門，228個省市級彩票銷售機構，4965個彩票公益金資助項目。審計對象的時間跨度為2012年至2014年10月。

　　該負責人説，對18個審計省市的選擇，參照其彩票銷售量，同時兼顧了東西中部的均衡，以讓這次審計在全國具有代表性。

　　審計的內容，是彩票公益金和發(fā)行費的使用情況。審計人員要查閱資料、詢問座談、分析數(shù)據、實地查看、外調延伸等，對審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題進行討論和研究，一些問題還要結合實際情況具體問題具體分析。相關審計人員告訴《中國新聞週刊》，審計工作最大的特點，就是履行審計監(jiān)督職責的獨立性，以確保審計結果的客觀求實公正。

　　但在實際工作過程中，也難免會出現(xiàn)個別不配合不支援的情況。比如在某地審計一個養(yǎng)老院項目時，民政局的工作人員説什麼也不願意帶審計人員到現(xiàn)場。直到最後眼見無法隱瞞，才指著矗在跟前的一棟建築説，這個就是。原來這個被冠以養(yǎng)老院的項目，沒有被用來接待老人，卻被當?shù)孛裾钟米隽宿k公樓。

　　對那些根本就不存在的套取公益金的“項目”，審計的阻力就會更大，因為其中往往隱藏著腐敗問題。對於這樣的問題線索，審計人員更多的是要開展深入的調查和延伸，期間還要排除一些干擾。

　　審計署社會保障審計司相關負責人説，彩票審計發(fā)現(xiàn)的問題與他們之前的預期大體一致，但網際網路彩票的問題比預期的相對會嚴重一些。在這方面，他們專門抽調人力，加大審計力度，根據審計中出現(xiàn)的新情況調配資源。

　　2014年12月份，這一輪審計結束。審計結果公告顯示，18個省人民政府和各級相關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強彩票資金管理，推進彩票市場和法規(guī)制度建設，彩票發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴大，對社會公益事業(yè)發(fā)揮了積極作用。但此次審計也發(fā)現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題，包括虛報套取、違規(guī)採購、違規(guī)構建樓堂館所和發(fā)放津補貼等，一些地方還存在違規(guī)利用網際網路銷售彩票、彩票資金閒置等問題。

　　問題超出預期

　　雖然公眾對彩票領域存在的問題早有耳聞，但這一次的審計結果公告還是超出了很多人的預期。

　　一位曾從事過彩票行業(yè)管理的退休官員告訴《中國新聞週刊》，這份審計結果公告給人印象深的有兩個方面，一方面是客觀反映了中國彩票行業(yè)近年來發(fā)展取得的主要成效；另一方面也事實求是地揭示了當前彩票行業(yè)存在的一些突出問題，尤其是彩票公益金和發(fā)行費存在問題的面寬，一些主要方面存在問題的程度較深、涉及金額大等情況。

　　比如，審計結果公告指出，有584個單位擠佔挪用彩票資金33.3億元，用於平衡一般預算、企業(yè)經營週轉、彌補工作經費和違規(guī)對外投資等。上述接受採訪的退休官員稱，這説明擠佔挪用的問題比較普遍，且“受惠”的領域較為廣泛。“既有政府用的，也有企業(yè)用的，還有員工用的，還有對外投資的，各種情況都有。”

　　與此相關的另一個審計結果，是違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放補貼。其中，有32個單位違規(guī)使用彩票資金購建樓堂館所，涉及資金31.47億元。另外，有141個單位用彩票資金髮放津貼補貼，涉及資金3.83億元。

　　這兩個方面的支出看起來很普遍，有的金額很大，比如北京福彩動用發(fā)行費609.87萬元，超過規(guī)定標準為單位職工發(fā)放工資及獎金；北京體彩則為此動用了3905.55萬元。

　　審計結果公告顯示，“三公”支出挪用彩票資金也很普遍。共有122個單位將彩票資金用於“三公”支出，包括超標準或超編制購買和使用公車，違規(guī)組織出國（境），以及借培訓和會議等名義公款旅遊。

　　“三公”支出的受益方，不僅有本單位，還有上級單位。比如，有4家省福彩中心買車給民政廳長期使用，分別是山西、吉林、雲南和陜西。其中陜西福彩中心為民政廳買了4輛，花費125.41萬元。其他三家福彩中心購車數(shù)量雖不及陜西，但單價更高：山西花費62.06萬元買了一輛越野車；吉林花了124.46萬元買了一輛越野車；雲南花費156.39萬元買了兩輛越野車。

　　這種用發(fā)行費為上級服務的事情還有很多，除了買車之外，大多是發(fā)放獎金。比如長春福彩中心為該市民政局職工發(fā)放獎金29.28萬元；大慶福彩中心動用29.1萬元，為該市民政局職工發(fā)放獎金；江蘇體彩中心動用發(fā)行費67.7萬元，為該省體育局等單位職工發(fā)放獎金。

　　一位熟悉內情的業(yè)內人士介紹説，此類事情的發(fā)生，有的是下級單位主動行事，也有的是上級單位索要，個中含義雙方都心知肚明。“各自都把發(fā)行費當成了一塊輕而易舉到手的‘肥肉’，都眼睜睜地盯著，於是要搞平衡，領導拿一點，員工拿一點，上面拿一點，下面也要拿一點。平衡之後，內部就沒有風險了，大家皆大歡喜。”

　　這位業(yè)內人士告訴《中國新聞週刊》，有的彩票發(fā)行和管理部門對發(fā)行費的管理較為隨意，“有的機構想怎麼花就怎麼花，但按規(guī)定，發(fā)行費和公益金都要編制預算，使用範圍有專門的規(guī)定。”

　　相關單位花錢隨意性的另一個表現(xiàn)，是採購時不經過法定的程式。審計結果公告顯示，有59個單位未按規(guī)定集中採購、公開招標採購或超標準採購設備和技術服務，涉及資金71.43億元。

　　一位與彩票領域相關的招投標業(yè)內人士告訴《中國新聞週刊》，這種非公開採購的背後，有可能隱藏著涉嫌腐敗的情況。他説，彩票發(fā)行與管理部門通常有幾個固定的合作夥伴，多年不變，有的負責彩票印刷，有的負責提供銷售設備。這種多年的合作關係，一方面容易阻隔公開招標，也容易包裹利益往來。

　　彩票資金管理混亂的另一個表現(xiàn)，是有大量的彩票公益金被套取。審計結果公告顯示，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元。

　　每一筆彩票資金被不當利用的背後，都給腐敗預留了空間。審計結果公告顯示，個別彩票主管部門和彩票機構的工作人員，利用職務便利非法牟利；還有個別單位和人員弄虛作假，侵佔彩票資金。另外，還有部分公職人員違規(guī)經營彩票投注站。

　　審計結果公告顯示，審計署向有關部門移送了違法違紀問題線索90起，有關部門進行了依法依規(guī)查處。

　　被攤薄的彩票公益金

　　這份審計結果公告還有一塊內容，是關於網際網路彩票。

　　近幾年，是否可以在網際網路上銷售彩票一直引人關注。在網際網路不斷發(fā)展的背景下，很多人呼籲放開在網際網路上銷售彩票，但彩票主管部門基於對博彩的消極面以及管理上的顧慮，在這方面一直持謹慎態(tài)度。

　　“彩票提倡多人少買，這樣可減少負面效應。網際網路刷刷單就出去了，容易傾家蕩産。博彩，其中有一個‘博’字。”一位接近決策層的業(yè)內人士告訴《中國新聞週刊》。

　　2015年4月3日，財政部、銀監(jiān)會等八部委聯(lián)合發(fā)佈了《 中國銀行 業(yè)監(jiān)督管理委員會公告2015年第18號》，這個被稱為“給網際網路彩票當頭一棒”的文件，表示要“堅決制止和嚴厲查處各種擅自利用網際網路銷售彩票行為”，“未經財政部批準，任何單位不得開展網際網路銷售彩票業(yè)務。”

　　審計人員發(fā)現(xiàn)，雖然相關部門嚴格控制，但網際網路彩票已經遍地開花，且都沒有經過審批。審計結果公告顯示，在被審計的18個省市中，有17個省市存在違規(guī)銷售網際網路彩票的行為，銷售額達630.4億元，其中體育彩票佔比近八成，達到497.4億元。

　　一位從事過彩票監(jiān)管的財政系統(tǒng)官員告訴《中國新聞週刊》，各地網際網路彩票之所以頂風開工，是因為各地都希望通過網際網路這個平臺，快速提高彩票銷售額，這樣彩票發(fā)行機構能分到更多的發(fā)行費，地方政府則能分到更多的公益金，這對於雙方無疑都有吸引力。

　　“多賣100個億，地方上就能多支配幾十個億。所以大家都想把盤子做大，都有動力。”上述受訪業(yè)內人士説。

　　而網際網路跨越時空的特性，又為把盤子做大提供了可能性。過去，彩票的銷售一直受制于轄區(qū)的限制，不能在轄區(qū)外銷售，網際網路把彩民的範圍擴大了，它可以賣給全國的彩民，甚至全世界的彩民。

　　另外，網際網路上刷單消費的特性，又使得單筆的數(shù)額和消費的頻率都大大增加了。

　　這是一個做大的好機會。所以，即便政策沒有鬆口，相關機構都沒有停止私下佈局，因為相比線下，網上分羹更講究先佔先得。即便在2015年上述文件出臺以後，有些機構仍然在暗度陳倉。

　　在擴大銷售額的邏輯下，還容易致使公益金比例被擠壓。由中國社會科學院社會政策研究中心和社會科學文獻出版社共同發(fā)佈的一份報告，支援了這一結論。

　　在2016年5月公佈的這份《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2016）》指出，彩票發(fā)行銷售20多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠佔的不是彩票獎金，也不是彩票發(fā)行費，而是彩票公益金。因為彩票獎金直接關係到遊戲的吸引力，從而影響其銷量，所以彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢。

　　而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構和代銷者的利益，削減的難度也很大。在發(fā)行費比例穩(wěn)定而獎金比例提高的情況下，彩票公益金的比例就會被攤薄。

　　按照《國務院關於進一步規(guī)範彩票管理的通知》，從2002年1月1日起，彩票返獎比例不能低於50%，發(fā)行費比例不得高於15%，彩票公益金比例不得低於35%。

　　後來，經國務院批準，財政部可在獎金比例不超過75%的範圍以內，根據彩票發(fā)行銷售狀況及不同彩票品種的特徵，確定具體彩票遊戲的資金構成比例。自此以後，彩票公益金佔比呈逐年下降的趨勢。

　　中國社會科學院的這份報告顯示，2012年，彩票公益金佔彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%。而即開型彩票及視頻型彩票，公益金的提取比例多為20%，以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只有18%。

　　審計署的彩票資金審計結果，進一步驗證了這一説法。公告顯示，在2012年至2014年10月的彩票銷售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54億元，佔27.74%；彩票發(fā)行費940.39億元，佔14.06%；彩票獎金3891.91億元，佔58.2%。

　　針對公益金不斷萎縮的狀況，2015年，財政部出臺《關於進一步規(guī)範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》，明確對彩票公益金的提取比例做出調整，要求嚴格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發(fā)行費比例、切實保障彩票公益金比例，新開設的任何彩票遊戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低於20%。

　　這個通知能否具備足夠的權威和效力，能否得到嚴格的貫徹執(zhí)行，還需要時間驗證。

　　整改長短結合

　　此次審計結束後，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署採取了三種處理方式。對擠佔挪用資金等違反財政財務規(guī)定的問題，下達審計決定要求被審計單位及時整改；對未按規(guī)定招投標等管理不規(guī)範的問題，審計部門要求相關主管部門或有關單位進行整改；對發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法線索，按程式移交給紀委、檢察院或公安等部門處理。此次審計，審計署向有關部門移送的90起重大違法違紀問題線索，主要來自彩票銷售環(huán)節(jié)和資金使用環(huán)節(jié)。

　　針對審計發(fā)現(xiàn)的一系列問題，審計署向有關部門提出了三點建議：一是開展彩票市場專項整治，清理整治違規(guī)利用網際網路銷售彩票等問題；二是對審計發(fā)現(xiàn)的問題依法整改，追究責任，並建立健全責任追究和問責機制；三是進一步完善彩票資金管理和使用具體規(guī)定，逐步健全彩票資金績效評價機制。

　　審計署官網顯示，截至2015年5月31日，有關部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調整會計賬目等方式，整改問題金額145.1億元，佔全部有問題資金的85%多。在2015年6月份公開的審計項目清單中，在每一個有問題的項目後面，都標明瞭當時處理的進展。

　　2015年6月，時任國家體育總局體育經濟司負責人在接受媒體採訪時稱，體育總局已要求總局彩票中心進行整改，完善政府採購管理流程，並對各地體育彩票機構的採購工作做出規(guī)範引導。

　　2015年12月22日上午，審計署審計長向全國人大常委會作《國務院關於2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》時，報告了彩票發(fā)行費和彩票公益金審計查出問題整改情況。

　　整改情況報告顯示，截至2015年10月底，有關部門、單位和地方整改彩票“問題資金”794.73億元，佔應整改金額的99.4%，制定完善政策制度200個，處理274人。

　　同時，整改情況報告指出，對虛報套取、擠佔挪用專項資金等問題，通過歸還原資金渠道、上繳國庫或財政專戶、停發(fā)或降低標準發(fā)放津補貼、補辦手續(xù)、調整賬目等方式，整改164.33億元，佔應整改金額的97.1%，其餘4.99億元正在落實整改中。

　　2015年12月26日下午，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務院關於2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。這次詢問聚焦了彩票發(fā)行、地方債務等熱點話題。在這次會議上，全國人大常委會委員尹中卿難以掩飾激動的情緒，一連拋出多個問題，向時任民政部部長“發(fā)難”。

　　兩年多來，一些重大的彩票資金違規(guī)項目也陸續(xù)得到了整改。其中包括備受關注的“黃山培訓基地”項目。

　　“黃山培訓基地”是上世紀90年代民政部在黃山建立的一個面向優(yōu)撫對象，承擔接待和療養(yǎng)職能的服務機構。後來因為經營管理問題，移交給中國福利彩票發(fā)行管理中心，重新界定用途並進行了改造建設。

　　審計署彩票資金審計結果公告的明細附表中顯示，中國福利彩票發(fā)行管理中心及其下屬公司，違規(guī)以“黃山培訓基地”的名義建設酒店，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發(fā)行管理中心投資12700.77萬元。

　　2014年9月，新華社“新華視點”的記者調查發(fā)現(xiàn)，黃山培訓基地已經變成一家準五星級酒店莊園，莊園內奢華程度驚人。很多人由此懷疑，培訓基地已經變成內部接待的高檔酒店。

　　中國福利彩票發(fā)行管理中心當年9月16日回應説，從2011年起，福彩黃山培訓基地有限公司已停止培訓使用，由合作企業(yè)按照市場行為進行酒店經營。中央八項規(guī)定頒布後，福彩系統(tǒng)未在此酒店開展培訓業(yè)務、公務接待以及召開各類會議。

　　一位介入調查此事的人士告訴《中國新聞週刊》，該培訓基地已在2014年9月份就開始採取措施整改，相關工作已經陸續(xù)完成。

　　對未履行政府採購程式的採購行為，根據實際情況確定了幾種不同的整改方式：有的出臺規(guī)範的制度，對採購行為規(guī)範管理；有的不再由彩票發(fā)行部門承擔採購任務，比如國家體彩中心不再承擔熱敏票採購任務；還有的根據實際情況，確認相關單位採用單一來源方式採購，比如國家體彩中心指定企業(yè)作為技術和運營服務提供商。

　　對於違規(guī)發(fā)出的獎金和補貼，有的已全額收回；有的收回一部分，剩餘部分制定了還款計劃。違規(guī)支出的“三公”費用，外出旅遊的費用已經收回，出借的車輛也已經收回，或拍賣後上繳財政。

　　對備受關注的網際網路彩票，整改情況顯示，所有的省份都已停止銷售。

　　同時，審計署還在推動彩票資金使用的公開。審計人員在審計彩票時有一個體會：彩票資金作為公共資金，其籌集使用情況應當向社會大眾全面公開，但實際上彩票資金支出的明細賬公眾很難看見，在缺少社會監(jiān)督的情況下，很容易出現(xiàn)問題。

　　降低封閉風險的一個有效辦法，是公開。但從近幾年彩票公益金使用公開的情況看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》提到，2015年該市彩票公益金支出107546.5萬元，其中體育彩票50972.5萬元，福利彩票56574萬元。

　　但公開的線條還比較粗。比如該市“十三運”新聞中心和指揮中心建設款14100萬元、退役運動員保險經費2000萬元等。專家質疑，一筆支出動輒上千萬元甚至上億元，粗線條的公開其實等於沒有公開，因為沒有具體的項目，讓公眾的監(jiān)督無從下手。

　　現(xiàn)在政府“三公”經費在不斷細化，公開已是大勢所趨。社會公眾期待彩票的公開能更加細化，這不僅有利於監(jiān)管部門的監(jiān)督，也是公眾監(jiān)督的前提。