文/《瞭望》新聞週刊記者方問禹張濤

　　張舵趙仁偉詹奕嘉徐岳王玉光

　　交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，在功能疏解、産業(yè)轉(zhuǎn)移過程中扮演著關(guān)鍵角色。記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市、縣區(qū)，發(fā)現(xiàn)儘管部分城市在粗線條上實現(xiàn)了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得交通便捷程度大打折扣。

　　採訪中，記者發(fā)現(xiàn)河北省多條高速公路修到鄰域交界處，卻難以對接。比如河北省2011年開始建設(shè)京臺高速，預計2014年底開通，但北京段預計2014年下半年才開工，對接存在時間差。京昆高速、111國道等也存在類似的情形。在公路方面，目前河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。

　　另一方面，由於首都效應(yīng)，南來北往多種形式的交通路線轉(zhuǎn)道北京，大量乘客常態(tài)化流動於北京市內(nèi)的各個火車站、汽車站，以及機場，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，加劇了北京的擁堵。

　　記者採訪交通運輸部，以及京津冀交通、規(guī)劃部門有關(guān)負責人了解到，目前京津冀交通一體化格局尚未形成，三地交通合作仍面臨現(xiàn)實的障礙。他們建議，從定位上明確京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，以促進區(qū)域交通合作為突破口，以京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手，支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　“框架協(xié)議”難以落實

　　採訪調(diào)研過程中，地方交通部門反映，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，一些認識上的分歧、工作機制上的缺失，阻礙了三地交通部門加強協(xié)同的實際工作。他們建議，在凝聚共識、完善工作機制方面加強頂層設(shè)計：

　　首先，明確提出協(xié)同發(fā)展“交通先行”。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對於京津冀協(xié)同發(fā)展中的交通的定位，地方觀點並未統(tǒng)一。有觀點建議“先疏解、後修路”，因為在京津冀公共服務(wù)差距尚未填平，以及首都功能疏解、三地産業(yè)轉(zhuǎn)移尚無明確指向的情況下，過早實現(xiàn)交通一體化，只會刺激更多津冀人口單向涌入北京。

　　另一種觀點則認為，京津冀協(xié)同發(fā)展必須交通先行：交通一體化是縮小三地公共服務(wù)差距的手段和內(nèi)容，是實現(xiàn)首都非核心功能平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，以及引導京津冀經(jīng)濟産業(yè)梯次分佈的前提。

　　上述兩種觀點均有其合理性，但對交通定位的認識不統(tǒng)一，勢必不利於協(xié)同發(fā)展的實際工作。對此，交通運輸部運輸司副司長徐亞華、北京市規(guī)劃委主任黃艷等建議，明確“交通先行”原則，因為即便可能造成短期的“人口逆流”現(xiàn)象，但從實際工作看，交通一體化是推進功能疏解、産業(yè)轉(zhuǎn)移的重要突破口，也體現(xiàn)了京津冀協(xié)同發(fā)展的最終要求。

　　其次，建立三地交通合作協(xié)同機制。多地反映，由於缺乏能統(tǒng)籌、有約束力的協(xié)調(diào)方式，儘管京津冀近年多次談及交通合作，“框架協(xié)議簽了一堆”，但推進落實整體乏力。

　　河北省交通部門反映，在對接京津方面，河北積極性高，但總“熱臉貼冷屁股”。三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但無具體項目、時間節(jié)點、責任人和推進機制，最終“寫在紙上、鎖在櫃裏”。河北省交通運輸廳副巡視員趙同安説，“三地一年開個會、簽個協(xié)議，但落實效果不好説。比如高速公路，每年都談到對接，但就是不通。”

　　對此，受訪者呼籲建立京津冀交通合作的協(xié)同機制，建議中央和部委介入搭建對接平臺，由相關(guān)省市政府成立領(lǐng)導小組，每半年開一次區(qū)域交通一體化聯(lián)席會議；由三地交通運輸部門成立工作小組，每季度召開一次協(xié)調(diào)會議。該協(xié)同機制的主要工作內(nèi)容是，確保三地交通合作在涉及行政級別、項目安排、道路技術(shù)標準、跨域交通管理等方面有效相容，避免各自為政、獨木難支。

　　部門協(xié)調(diào)“繪好一張圖”

　　受訪部門結(jié)合實際工作認為，應(yīng)由交通運輸部相關(guān)部門以及京津冀三地的交通、規(guī)劃部門協(xié)調(diào)出臺京津冀綜合交通體系規(guī)劃，有針對性地解決長期以來困擾京津冀區(qū)域交通發(fā)展的兩個突出問題：

　　中國北方“交通樞紐”的功能定位問題。天津市發(fā)改委政策研究室主任許穎悟説，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，南來北往多種形式的交通路線大多要轉(zhuǎn)道北京，每一時刻都有大量乘客常態(tài)化流動於北京市內(nèi)的各個火車站、汽車站，以及機場，並在這些交通節(jié)點上帶動了一批低端服務(wù)業(yè)，造成擁堵。

　　因此，京津冀綜合交通體系規(guī)劃宜圍繞北京市“交通樞紐”的現(xiàn)狀做文章，根據(jù)北京城市定位，合理分散交通節(jié)點，從存量和增量兩方面入手：在存量上盤活津冀兩地多個機場、火車站等目前尚未飽和的重要交通資源，緩解北京交通壓力；在增量方面，新建的重要交通節(jié)點宜向津冀地區(qū)傾斜，首都北京原則上不再新增。

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施投資主體與收益權(quán)問題。地方交通部門反映，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與受益主體分離，是阻礙地方交通水準升級的突出瓶頸。河北省交通運輸廳綜合規(guī)劃處副調(diào)研員鄧偉稱，目前地方交通部門承擔了基礎(chǔ)設(shè)施興建任務(wù)，不得不舉債建設(shè)，但交通改善帶來的土地增值收益等更多地被房地産商和地方政府獲得，投資與受益主體分離，使得地方改善交通難以為繼。據(jù)鄧偉介紹，目前河北交通運輸廳的負債規(guī)模超過3000億元，迫切需要國家支援。

　　國土資源部副部長胡存智介紹，目前地方修地鐵、鋪輕軌都靠政府補貼，政府沒那麼大財力就只能舉債，但這是“雙輸模式”：地方交通設(shè)施水準停滯不前，交通沿線土地也難以增值。胡存智認為，京津冀綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)直面交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟問題，提出投資主體與受益主體統(tǒng)一，即類似于香港地鐵建設(shè)模式，投資興建主體有權(quán)參與獲取交通外延帶來的經(jīng)濟效益。

　　首都經(jīng)貿(mào)大學首都經(jīng)濟研究所所長祝爾娟建議，引入國際和民間資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)她介紹，從國際經(jīng)驗看，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不必全由政府壟斷，其最佳的投融資方式是政府主導，鼓勵國際資本、民間資本投資，並獲得運營收益；對於將收益再投資于新的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的企業(yè)，政府宜給予稅收減免等。

　　在凝聚共識、完善工作機制的基礎(chǔ)上，專家們建議，統(tǒng)籌考慮京津冀交通一體化，以出臺京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手“繪好一張圖”，構(gòu)築快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本、互聯(lián)互通的區(qū)域綜合交通體系。

　　該規(guī)劃應(yīng)當體現(xiàn)兩個特點：一是國家層面規(guī)劃，兩市一省積極參與、表達訴求，經(jīng)過協(xié)商後得到三地最終認同和支援。徐亞華表示，此前京津冀已經(jīng)制定有地區(qū)交通規(guī)劃，但當前要按照協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求，對各自交通規(guī)劃進行調(diào)整完善。

　　二是融入京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃，即綜合交通體系規(guī)劃，應(yīng)與京津冀城市定位、城市群規(guī)劃、産業(yè)佈局規(guī)劃互相融合。北京市交通委員會規(guī)劃設(shè)計處副處長安志強説，京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，要求及早明確首都非核心功能疏解、三地産業(yè)轉(zhuǎn)移的大致方向。

　　立足軌道交通促進互聯(lián)互通

　　採訪中，多地交通部門工作人員和專家學者表示，在建立三地交通部門協(xié)同機制、做好京津冀綜合交通體系規(guī)劃的同時，還應(yīng)在局部落實環(huán)節(jié)做好工作。

　　促進交通運輸“以人為本”。對於發(fā)展京津冀交通，有關(guān)人士分析稱，目前京津冀城市軌道建設(shè)都面向城市中心，對週邊輻射不足，難以適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展需求。他們認為，三地合作鋪展軌道交通，是促進協(xié)同發(fā)展的重要切入點。

　　胡存智分析稱，依靠軌道交通構(gòu)建半小時經(jīng)濟圈、一小時經(jīng)濟圈，在區(qū)域聯(lián)動發(fā)展中，國際上有一些成功的做法和經(jīng)驗。比如美國矽谷、日本東京都市圈都是依靠軌道交通，實現(xiàn)了大量人口在更廣區(qū)域內(nèi)常態(tài)化流動分佈，而不僅僅依靠服務(wù)於汽車、服務(wù)於貨運的高速公路。

　　天津市規(guī)劃局總建築師秦川以京津城際鐵路為例分析稱，該軌道交通直接“服務(wù)於人”，輸送量大，目前已經(jīng)呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。從京津城際開通以來的實際成效看，它真正意義上拉近了京津城市距離，帶動了京津産業(yè)轉(zhuǎn)移和人員流動，是“京津同城化”概念形成的重要指標。

　　促進立體交通無縫銜接。調(diào)研過程中，記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市區(qū)，儘管部分城市在粗線條上實現(xiàn)了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得兩地交通便捷程度大打折扣。秦川説：“如果京津城際一開始便疏通了網(wǎng)路購票、地鐵換乘等環(huán)節(jié)的‘毛細血管’，那它兩三年前就滿載了。”

　　針對交通銜接問題，祝爾娟建議，三地配合推進交通樞紐和交通節(jié)點建設(shè)，形成以換乘站為節(jié)點，飛機、火車、長途、地鐵、公交等交通方式無縫銜接的交通體系，並在交通樞紐地區(qū)規(guī)劃建設(shè)大型地下和地上的立體停車設(shè)施等。

　　河北省交通部門的工作人員表示，期望能儘快打通“斷頭路”、“瓶頸路”。記者採訪了解到，目前在公路方面，河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。□