從2005年批復(fù)浦東新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)至南沙新區(qū)獲批，近年來，國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃已出臺了53個。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區(qū)域規(guī)劃，一直未出臺。

　　今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會，對京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點要求”，明確表態(tài)要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區(qū)域規(guī)劃編制駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

　　4月9日，國家發(fā)改委發(fā)佈消息稱：正在會同有關(guān)部門和地方研究編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，規(guī)劃範(fàn)圍包括北京市、天津市和河北省。規(guī)劃將根據(jù)編制工作進展情況適時出臺。

　　發(fā)改委上述表態(tài)，被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版即將落地。但國家級戰(zhàn)略規(guī)劃如何編制？京津冀區(qū)域規(guī)劃為何耗時十年未出臺？跨區(qū)域規(guī)劃怎樣平衡相關(guān)各方的利益關(guān)係？上述問題依舊值得探討。

　　編制

　　部委“組團”調(diào)研跨區(qū)域規(guī)劃

　　目前，已有53個國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃獲批，經(jīng)歷了2009年到2011年的密集批復(fù)後，區(qū)域規(guī)劃不再扎堆鋪開。想讓區(qū)域發(fā)展上升到“國家戰(zhàn)略”的高度，首先需要一份區(qū)域規(guī)劃，那麼，一份區(qū)域規(guī)劃是如何出爐的呢？

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成、中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員徐逢賢等區(qū)域經(jīng)濟專家表示，目前，我國只有一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，包括國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃等重要規(guī)劃在內(nèi)，編製程序、編制原則等都尚無法律規(guī)定。

　　通常情況下，“單地規(guī)劃”(即重要城市規(guī)劃和省內(nèi)城際規(guī)劃)，一般由地方先行編制草稿，經(jīng)國家發(fā)改委牽頭修訂、和國家部委協(xié)調(diào)後，報國務(wù)院批復(fù)。

　　比如雲(yún)南橋頭堡規(guī)劃。雲(yún)南省橋頭堡辦專職副主任李金澤表示，雲(yún)南省政府向國務(wù)院上報《規(guī)劃》建議稿後，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委牽頭組織編制。省政府和省級相關(guān)部門負責(zé)人隨後進京，“拜訪”發(fā)改委等部門，“爭取含金量高的重大項目和政策能保留在規(guī)劃中，做了大量彙報、銜接工作，國家相關(guān)部委漸漸統(tǒng)一了意見”，李金澤説。

　　武漢城市圈、長株潭城市群也如此，兩地都先行組建了規(guī)劃編制課題組。

　　武漢城市圈課題組副組長秦尊文回憶説，他曾將一個關(guān)於武漢城市圈的報告轉(zhuǎn)交到時任全國人大常委會副委員長的丁石孫手中，之後又邀請丁石孫出席《推進武漢城市圈建設(shè)的理論研討會》，此後又經(jīng)努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰(zhàn)略層面。

　　跨區(qū)域規(guī)劃、國家大區(qū)域規(guī)劃，以及一些涉及海洋、邊貿(mào)等的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府則提供基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、出一些思路，規(guī)劃編制一般由國家發(fā)改委牽頭負責(zé)。

　　發(fā)改委的規(guī)劃編制，一般分為前期研究、規(guī)劃編制兩大階段。

　　前期研究階段通常會召開大型座談會，規(guī)劃編制涉及地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者都會參加。發(fā)改委還會帶領(lǐng)國家調(diào)研團隊，實地考察。規(guī)劃編制階段主要是徵集和協(xié)調(diào)地方、各國家部委的意見和建議，追求共識。

　　如河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，2010年，國家發(fā)改委等28個部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區(qū)，做了5天調(diào)研。成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的國家調(diào)研團隊，也有27個國家部委。

　　長三角規(guī)劃則“動員”到了更多力量。

　　2004年11月中旬，發(fā)改委在京組織座談會，宣佈長三角規(guī)劃編制正式啟動，隨後成立了長三角規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合組、專家組和地方組，動員了中科院、社科院、江浙滬的重點高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃機構(gòu)，多達400多人。

　　京津冀規(guī)劃雖然“待字閨中”，但也經(jīng)歷了上述過程。

　　2004年11月中旬，發(fā)改委召開了京津冀規(guī)劃座談會，宣佈京津冀規(guī)劃編制正式啟動。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，次年，發(fā)改委至少組織了三場大型座談會。2008年還組織了京津冀公路通道發(fā)展調(diào)研會議、第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會。

　　爭奪

　　中央“協(xié)調(diào)”長三角利益之爭

　　在規(guī)劃編制這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專家認為，影響進度的原因主要是區(qū)域範(fàn)圍與産業(yè)佈局和城市功能之爭。

　　53個國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，編制時間大多為2到4年。速度最快的是珠三角規(guī)劃。從2008年6月，時任國務(wù)院總理溫家寶在廣東調(diào)研、同意廣東制定珠三角規(guī)劃綱要的請求，到規(guī)劃正式出臺，用時20個月。

　　與此形成鮮明對比的是兩大跨區(qū)域規(guī)劃：長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃。

　　兩大規(guī)劃都被發(fā)改委列為率先啟動的區(qū)域規(guī)劃試點，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調(diào)研，進入規(guī)劃編制階段，但就此“卡殼”，長三角規(guī)劃徵集意見徵了4年，2010年才出臺；京津冀規(guī)劃至今仍“待産”。

　　對於長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃的編制難度，發(fā)改委早有預(yù)期。在2004年11月中旬的長三角規(guī)劃座談會上，時任發(fā)改委副主任的劉江被媒體問到，率先啟動的區(qū)域規(guī)劃試點為何選擇京津冀和長三角，捨棄了珠三角？劉江回應(yīng)説，“長三角與京津冀兩個區(qū)域，都存在比較典型的跨省市需要協(xié)調(diào)的問題。”

　　在上海市一學(xué)術(shù)機構(gòu)工作的王衡(化名)參與了長三角規(guī)劃工作，他對新京報記者説，“跨省市需要協(xié)調(diào)的問題，首先就是區(qū)域範(fàn)圍如何界定，長三角規(guī)劃最初的範(fàn)圍只有滬蘇浙16個市，後來圍繞長三角擴容，爭議一直持續(xù)”。

　　據(jù)他回憶，“對於長三角擴容，有‘兩省一市’、‘16+7’兩種觀點。‘兩省一市’就是蘇浙滬；‘16+7’就是在16市的基礎(chǔ)上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個城市。”

　　王衡説，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務(wù)院發(fā)佈《關(guān)於進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確長三角的範(fàn)圍是蘇浙滬，長三角規(guī)劃的區(qū)域範(fàn)圍之爭才告結(jié)束”。

　　跟區(qū)域範(fàn)圍之爭相比，與地方利益息息相關(guān)的産業(yè)佈局和城市功能之爭，更為激烈。

　　王衡説，2004年最初的16市版本，産業(yè)佈局和城市功能就難以達成共識，選擇未來産業(yè)發(fā)展方向時，16市嚴重“同質(zhì)化”，11個選擇了汽車零配件，8個選擇了石化，12個選擇了通信。

　　王衡回憶，比如浙江嘉興，成立了由常務(wù)副市長為組長的長三角規(guī)劃研究工作組，目標(biāo)明確，“爭取把我市的發(fā)展思路和重大項目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。

　　據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》報道，2006年至2007年，《規(guī)劃》草稿在各地徵集意見時，“在省級層面，有一個聲音就是呼籲上海得考慮在長三角一體化過程中出讓部分利益，不能什麼都給上海。”還有一個城市的市長反問，“為什麼近鄰城市可以發(fā)展這個産業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢”。

　　王衡説，各市的利益爭奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展座談會。蘇浙滬黨政領(lǐng)導(dǎo)、各委辦負責(zé)人全部參加。

　　之後，時任國家發(fā)改委主任馬凱帶隊，國家部委分批到長三角一些重點城市考察。王衡認為，這次考察為次年發(fā)佈的指導(dǎo)意見做準(zhǔn)備，“指導(dǎo)意見明確了一個重要原則，地區(qū)利益將取代單個城市的利益被放在突出的位置上，整個規(guī)劃將關(guān)注單個城市不可能解決的問題。産業(yè)佈局和城市功能之爭這才逐漸平息”。