原標(biāo)題：萬(wàn)億減稅降費(fèi)如何落實(shí)

　　■減稅降費(fèi)表面上是一個(gè)政府收入減少的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上卻是一個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。減稅降費(fèi)必須有政府職能轉(zhuǎn)變作為支撐。

　　■在降稅方面，由於增值稅是中國(guó)第一大稅種，超過(guò)40%以上的稅收收入來(lái)自增值稅，所以減稅的重頭戲仍在增值稅；消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅也有一定的減稅空間；個(gè)人所得稅改革萬(wàn)眾期盼，用總額可能不大的減稅，換取個(gè)人更多的個(gè)稅體驗(yàn)，是完全值得的。在降費(fèi)方面，調(diào)整社保費(fèi)率至關(guān)重要；進(jìn)一步清理、規(guī)範(fàn)行政性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，特別是一些公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，可以讓企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)進(jìn)一步降低。

　　根據(jù)2017年《政府工作報(bào)告》，2016年全面推行營(yíng)改增試點(diǎn)後，全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，所有行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅負(fù)只減不增；2017年進(jìn)一步減稅降費(fèi)，將再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元。而且，這次減稅降費(fèi)與以往不同的是，一定要讓市場(chǎng)主體有切身感受。在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議的記者會(huì)上，李克強(qiáng)總理在回答中外記者提問(wèn)時(shí)，更是提出2017年力爭(zhēng)減稅降費(fèi)達(dá)到萬(wàn)億元人民幣的目標(biāo)。目標(biāo)既定，接著就是如何落實(shí)的問(wèn)題。

　　萬(wàn)億減稅降費(fèi)多嗎？

　　與減稅降費(fèi)最直接相關(guān)的是一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入。根據(jù)2017年的預(yù)算報(bào)告，2017年全國(guó)一般公共預(yù)算收入168630億元，增長(zhǎng)5%；全國(guó)政府性基金收入47174.66億元，增長(zhǎng)3.6%。一般公共預(yù)算收入和全國(guó)政府性基金預(yù)算收入之和為215804.66億元，減少1萬(wàn)億元的稅費(fèi)基金佔(zhàn)二者之和的4.63%。這樣的減稅降費(fèi)規(guī)模不可謂不大，勢(shì)必對(duì)財(cái)政運(yùn)作産生直接影響。正是基於此，2017年一般公共預(yù)算部分的財(cái)政赤字率維持3%不變，財(cái)政政策繼續(xù)擴(kuò)張，赤字23800億元，比2016年增加2000億元。

　　萬(wàn)億減稅降費(fèi)，並不容易做到，與減稅相比，降費(fèi)（包括降基金）的難度也不低。除了分散在各地的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入之外，其他各種行政性收費(fèi)或政府性基金規(guī)模並不大。根據(jù)2015年全國(guó)財(cái)政決算，當(dāng)年全國(guó)政府性基金收入42338.14億元，其中僅國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入就有30783.80億元，超過(guò)了70%。但是，其他大約1萬(wàn)億元的政府性基金收入是分散在各部門各地方的。不能説這些基金的存在沒(méi)有意義，在特定的歷史時(shí)期，它們保證了特定公共事務(wù)的運(yùn)作。但是，時(shí)過(guò)境遷，有一些基金和行政性收費(fèi)項(xiàng)目，只是因?yàn)椴块T利益或慣性而存在，就有必要對(duì)其進(jìn)行清理。在這一方面，2014年煤炭資源稅改革經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。那次改革，本來(lái)的重點(diǎn)在資源稅上，但更有意義的是，通過(guò)稅制改革及配套改革，取消了一些多年來(lái)難以取消的收費(fèi)和基金項(xiàng)目，進(jìn)一步規(guī)範(fàn)了政府與企業(yè)的關(guān)係。

　　讓政府與市場(chǎng)的關(guān)係更加透明，不僅是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，而且是市場(chǎng)主體真真切切感受到減稅降費(fèi)的需要。在許多時(shí)候，頻繁的小額收費(fèi)不斷干擾企業(yè)生産經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，危害遠(yuǎn)甚于收費(fèi)本身，對(duì)於當(dāng)下的中國(guó)企業(yè)和市場(chǎng)來(lái)説，亟待需要更多的減稅降費(fèi)。

　　我們需要的是規(guī)範(fàn)的政府與企業(yè)關(guān)係及政府與市場(chǎng)的關(guān)係。企業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)的運(yùn)作，都需要良好的外部環(huán)境。稅收、行政性收費(fèi)、政府性基金負(fù)擔(dān)的合適與否，直接影響企業(yè)的生存和發(fā)展。高效的政府應(yīng)該通過(guò)職能轉(zhuǎn)變和效率提高來(lái)降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)。政府職能轉(zhuǎn)變是政府自身改革，難度肯定不小，萬(wàn)億規(guī)模的減稅降費(fèi)落實(shí)起來(lái)並不容易。

　　因此，在減收的同時(shí)，減支也在同步進(jìn)行。中央政府已經(jīng)採(cǎi)取措施，壓縮能夠壓縮的一般性支出，地方政府也會(huì)同步跟上。政府用自身的“痛”來(lái)?yè)Q取企業(yè)的“順”，這種改革思路是對(duì)的。沒(méi)有企業(yè)，就不會(huì)有稅收，就不會(huì)有高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代政府。政府和企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)是命運(yùn)共同體。

　　減稅的重頭戲仍在增值稅

　　2016年，營(yíng)改增試點(diǎn)全面推開(kāi)，全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，所有行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅負(fù)只減不增。增值稅收入減少的同時(shí)，與之相關(guān)的城市維護(hù)建設(shè)稅和地方教育附加同步下降。2017年增值稅繼續(xù)推行減稅政策，政策效果將得到更好的鞏固。毫無(wú)疑問(wèn)，由於增值稅是中國(guó)第一大稅種，在全國(guó)稅收總收入中佔(zhàn)據(jù)重要地位，超過(guò)40%以上的稅收收入來(lái)自增值稅，減稅的重頭戲仍在增值稅。

　　營(yíng)改增全面試點(diǎn)的不僅僅是政策，更是現(xiàn)代增值稅制度建設(shè)的重要一步。營(yíng)改增全面試點(diǎn)工作的開(kāi)展，意味著增值稅全面取代營(yíng)業(yè)稅，意味著一些制度建設(shè)的問(wèn)題需要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)發(fā)現(xiàn)，需要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)逐步解決。當(dāng)前營(yíng)改增全面試點(diǎn)最大的問(wèn)題是稅率和徵收率太多，雖然這是保證營(yíng)改增之後稅負(fù)不增加所要求的，但是從現(xiàn)代增值稅制度的內(nèi)在要求來(lái)看，稅率合併是大勢(shì)所趨。稅率越少，增值稅的中性作用越能得到體現(xiàn)。增值稅制的完善應(yīng)該和減稅政策有效結(jié)合，現(xiàn)行的17%和11%兩檔基本稅率，13%和6%兩檔低稅率應(yīng)該進(jìn)行簡(jiǎn)並。2017年將四檔稅率簡(jiǎn)併為三檔就是在沿著現(xiàn)代增值稅制度的正確方向前進(jìn)。

　　增值稅的徵管力度遠(yuǎn)大於營(yíng)業(yè)稅，按照名義稅率測(cè)算稅負(fù)相同，執(zhí)行中企業(yè)實(shí)際稅負(fù)增加的情形就可能出現(xiàn)。而且，隨著徵管力度的增強(qiáng)，更低的稅率本來(lái)就可以提供原先較高稅率才可能保證的稅收收入。稅收的最基本功能是提供財(cái)政收入，滿足政府支出的需要，但是降低稅率不一定會(huì)減少稅收總收入。減稅政策越是到位，企業(yè)的發(fā)展可能越快，帶來(lái)稅基擴(kuò)大，同樣的減稅政策就意味著更大的減稅規(guī)模。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)減稅降費(fèi)“一定要讓市場(chǎng)主體有切身感受”。簡(jiǎn)並稅率肯定伴隨著一些行業(yè)稅率的下調(diào)，這肯定會(huì)讓企業(yè)有切身感受，再也沒(méi)有什麼比直接降低稅率更明顯的減稅措施了。

　　消費(fèi)稅也有一定的減稅空間。特別是一些消費(fèi)品因?yàn)槎惛叨鴮?dǎo)致消費(fèi)需求流失到境外，必須有對(duì)應(yīng)的減稅措施加以應(yīng)對(duì)。降低消費(fèi)稅稅率可能帶來(lái)稅基的擴(kuò)大，因此不見(jiàn)得就會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)稅收入的下降，是最值得去推行的減稅措施之一。地方教育附加是在增值稅和消費(fèi)稅的基礎(chǔ)之上附加徵收的。由於其專門用於教育，與當(dāng)下的財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的要求不相吻合，再加上它也事實(shí)上構(gòu)成了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)地方教育附加的數(shù)量有限，因此為了更好地體現(xiàn)減稅效果，可以考慮取消地方教育附加。

　　企業(yè)所得稅減稅同樣不可小覷。2017年，小微企業(yè)減半徵收所得稅優(yōu)惠的範(fàn)圍提高到年應(yīng)納稅所得額50萬(wàn)元的上限，可以讓更多的小微企業(yè)從稅收優(yōu)惠中受益。科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除提高到75%，將鼓勵(lì)企業(yè)的研發(fā)投入，從而促進(jìn)企業(yè)研發(fā)能力的提升。企業(yè)所得稅之前已有固定資産加速折舊的舉措，也有其他扣除上的新規(guī)定，在減稅政策的實(shí)施中，還應(yīng)關(guān)注政策的落實(shí)情況，讓企業(yè)所得稅能夠更好地適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求。

　　個(gè)人所得稅改革萬(wàn)眾期盼，綜合與分類改革有望邁出重要的一步。2016年，個(gè)人所得稅收入10089 億元，佔(zhàn)稅收總收入130354億元的7.74%。個(gè)人所得稅以17.1%的同比增速在各大稅種中極為搶眼，意味著未來(lái)個(gè)稅仍有增長(zhǎng)的潛力。個(gè)稅就是個(gè)人直接繳納的稅收，個(gè)稅減稅對(duì)於作為市場(chǎng)主體的個(gè)人來(lái)説，切身感受更強(qiáng)，用總額可能不大的減稅，換取個(gè)人更多的減稅體驗(yàn)，是完全值得的。作為綜合與分類改革的配套措施，專項(xiàng)扣除勢(shì)必同步實(shí)施。住房按揭貸款利息、養(yǎng)老支出、育兒支出、醫(yī)療支出、教育支出等符合條件的支出也可能在稅前得到扣除。受徵管條件的限制，專項(xiàng)扣除分步實(shí)施可能較為務(wù)實(shí)，但只要出臺(tái)相關(guān)措施，那就是減稅政策的一部分。標(biāo)準(zhǔn)扣除在專項(xiàng)扣除不能全面到位之前，考慮到物價(jià)上漲帶來(lái)了生活成本費(fèi)用的提高，標(biāo)準(zhǔn)扣除仍有適當(dāng)調(diào)高的必要。只有在專項(xiàng)扣除全面到位之後，標(biāo)準(zhǔn)扣除和專項(xiàng)扣除才可能真正作為“二選一”的政策為個(gè)人和家庭所選擇。

　　降費(fèi)需要強(qiáng)力推進(jìn)

　　在2017年，一些有力的降費(fèi)措施已經(jīng)出臺(tái)。財(cái)政部《關(guān)於清理規(guī)範(fàn)一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消或停徵41項(xiàng)中央設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)，將商標(biāo)註冊(cè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低50%。財(cái)政部《關(guān)於取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消城市公用事業(yè)附加和新型墻體材料專項(xiàng)基金，調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金徵收政策，並規(guī)定各地在 “十三五”期間，可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)、相關(guān)公共事業(yè)和設(shè)施保障狀況、社會(huì)承受能力等因素，自主決定免征、停徵或減徵地方水利建設(shè)基金、地方水庫(kù)移民扶持基金。

　　行政事業(yè)性收費(fèi)雖然規(guī)模不大，但是不少收費(fèi)項(xiàng)目都是企業(yè)和個(gè)人容易感受到的，符合減稅降費(fèi)切身感受強(qiáng)的要求。政府性基金取消調(diào)整的項(xiàng)目也是社會(huì)高度關(guān)注的，特別是殘疾人就業(yè)保障金社會(huì)關(guān)注度特別高，調(diào)整方向符合企業(yè)需求。從現(xiàn)有的措施來(lái)看，未來(lái)仍有進(jìn)一步優(yōu)化的餘地。殘疾人就業(yè)保障需要一整套政策支援，絕非企業(yè)繳納就業(yè)保障金就可以解決。殘疾人就業(yè)保障工作應(yīng)更多地通過(guò)其他途徑來(lái)解決，收取保障金只是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而不會(huì)直接解決殘疾人的就業(yè)保障問(wèn)題。

　　在降費(fèi)方面，降低社保費(fèi)率至關(guān)重要。各地已經(jīng)採(cǎi)取措施降低社保費(fèi)率，這值得肯定。由於名義費(fèi)率過(guò)高，已影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作，與其讓名義費(fèi)率保持高位而實(shí)際上可能無(wú)法充分徵收，不如務(wù)實(shí)地讓名義費(fèi)率下降並加強(qiáng)徵管。在社保支出壓力較大的背景下，降低社保費(fèi)率在短期內(nèi)會(huì)加劇社保收支矛盾，但這是一個(gè)短期與中長(zhǎng)期的權(quán)衡取捨的問(wèn)題。社保問(wèn)題由來(lái)已久，不能指望用短期的高繳費(fèi)率來(lái)一勞永逸地解決問(wèn)題。國(guó)有資産變現(xiàn)注入、一般公共預(yù)算支出增加、國(guó)有股劃撥等都應(yīng)該是解決社保問(wèn)題的選項(xiàng)。除此之外，基本養(yǎng)老金水準(zhǔn)的確定應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)相稱，而不宜超越，以免最終由於不能兌現(xiàn)帶來(lái)公信力不足的問(wèn)題。其他收費(fèi)同樣有降低空間。收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)水準(zhǔn)的設(shè)定，都是在特定條件下進(jìn)行的。一旦條件改變或不再成立，那麼收費(fèi)是否還應(yīng)繼續(xù)，收費(fèi)水準(zhǔn)是否還需要維持在原先的水準(zhǔn)上，都需要作進(jìn)一步梳理。進(jìn)一步清理規(guī)範(fàn)行政性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，特別是一些公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，可以讓企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)進(jìn)一步降低。

　　減稅降費(fèi)，表面上是一個(gè)政府收入減少的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上卻是一個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。減稅降費(fèi)必須有政府職能轉(zhuǎn)變作為支撐，政府存在的意義就是提供公共服務(wù)，沒(méi)有了企業(yè)，沒(méi)有了市場(chǎng)，政府服務(wù)對(duì)象也就缺失了。降費(fèi)的任務(wù)非常繁重，一些在企業(yè)看來(lái)是收費(fèi)項(xiàng)目，但在形式上表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格的項(xiàng)目必須特別注意加以清理。減稅降費(fèi)的意義不僅僅在短期經(jīng)濟(jì)政策層面上，它還會(huì)促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，為國(guó)家治理現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　（作者係中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任）