【封面文章】 從4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)到4個自貿(mào)區(qū)

　　《中國經(jīng)濟(jì)週刊》 記者 郭芳 王紅茹|北京報道

　　在經(jīng)歷了一場激烈、漫長的爭奪之後，廣東、天津、福建在這場自貿(mào)園區(qū)爭奪戰(zhàn)中脫穎而出——2014年12月12日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議宣佈，上述三省份成為第二批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。

　　加上之前的上海，全國形成了4個自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，佈局于長三角、珠三角和環(huán)渤海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　“選擇這三個地方已經(jīng)醞釀很久了。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成告訴《中國經(jīng)濟(jì)週刊》。

　　在國務(wù)院常務(wù)會議宣佈這一決策前的12月5日，中共中央政治局進(jìn)行了第十九次集體學(xué)習(xí)，這次學(xué)習(xí)的主題即為“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”。

　　給中央政治局上這堂課的講師是商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員李光輝。李光輝是研究自貿(mào)區(qū)問題的主要專家，自貿(mào)區(qū)主要課題《中國自貿(mào)區(qū)可行性研究》，乃至第二批自貿(mào)區(qū)津粵閩三地的規(guī)劃，他都是專家組成員，還擔(dān)任組長。

　　“把自貿(mào)區(qū)問題拿到中央政治局集體學(xué)習(xí)這是從來沒有過的。”李光輝接受《中國經(jīng)濟(jì)週刊》採訪時説，這意味著推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國現(xiàn)階段最重要的問題之一。“沿邊開放在新一輪改革開放中也非常重要，但這麼重要也還沒拿到政治局學(xué)習(xí)的程度。”

　　“中國已經(jīng)到了高標(biāo)準(zhǔn)加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的歷史時點(diǎn)了。而且，我們也具備了這個條件”。李光輝説，中國必須跟上全球自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的趨勢，形成面向全球自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)路，才能不失去主動，繼而在未來規(guī)則制定和世界經(jīng)濟(jì)新格局中贏得先機(jī)。

　　自貿(mào)區(qū)的重要性堪比當(dāng)年被譽(yù)為“改革開放試驗田”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。國家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會秘書長張燕生對《中國經(jīng)濟(jì)週刊》説，這是前35年的“改革開放試驗田”和今後一段時間內(nèi)“改革開放試驗田”的區(qū)別。

　　那麼，與當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，如今的自貿(mào)區(qū)有何不同？具體來説，上海、廣東、天津、福建憑藉什麼優(yōu)勢入選自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)？它們先行先試的使命、目標(biāo)、著力點(diǎn)又是什麼？

　　選擇標(biāo)準(zhǔn)不同——

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)：對接港澳臺，引進(jìn)外資和技術(shù)；

　　自貿(mào)區(qū)：南北呼應(yīng)，重在自我轉(zhuǎn)型和升級

　　30多年前，改革開放的總設(shè)計師鄧小平在南海圈出了深圳、珠海和汕頭，在東海圈出了廈門，成立了4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。中國決定在這4個地方實(shí)行特殊的政策、進(jìn)行特別的管理，探索改革開放的道路。這些地方承載著中國改革“試驗田”和對外開放“窗口”的國家使命。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，也標(biāo)誌著中國改革開放正式開始。

　　深圳

　　汕頭

　　珠海

　　廈門

　　從地緣政治的角度，深圳的對面是香港，珠海的對面是澳門，廈門的對面是臺灣，汕頭是一個例外，它的“對面”是遍佈世界各地的海外華人。“當(dāng)時選擇這4個地方作為特區(qū)，是希望借力港澳臺及海外華人把市場經(jīng)濟(jì)引進(jìn)來。”張燕生接受《中國經(jīng)濟(jì)週刊》採訪時分析稱，“為什麼沒選上海，也是因為上海不像這4個地方有明確的指向。”

　　“當(dāng)時的想法是引進(jìn)資金和技術(shù)，打開一個窗口，推動國內(nèi)的改革開放。在特定的區(qū)域裏引進(jìn)外資，引進(jìn)海外華僑投資，然後加工、出口，增加我們國家的外匯收入，再用外匯收入引進(jìn)一些先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長林桂軍告訴《中國經(jīng)濟(jì)週刊》，“一開始的提法比較保守，就是吸引海外華僑進(jìn)入特區(qū)，直至1984年，才正式提出吸引外資。”

　　當(dāng)然，當(dāng)年對深圳、珠海、廈門三地的制度安排，亦是為後來香港、澳門和臺灣的回歸做準(zhǔn)備。

　　廣東

　　福建

　　今日自貿(mào)區(qū)的設(shè)立仍然對應(yīng)著港澳臺。在第二批獲批的廣東、天津、福建三個自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)中，肖金成分析，廣東，是改革開放的前沿，毗鄰香港和澳門，在這裡設(shè)立自貿(mào)區(qū)便於和香港、澳門對接；福建的廈門和平潭毗鄰臺灣，廈門有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)，近兩年平潭實(shí)驗區(qū)也在規(guī)劃和建設(shè)，對臺的交流合作需要自貿(mào)區(qū)這樣一個平臺。

　　“廣東對應(yīng)著港澳，福建對應(yīng)著臺灣，進(jìn)一步的擴(kuò)大開放，或有可能形成一個大範(fàn)圍的經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易區(qū)，包括廣東、福建、臺灣、香港、澳門在內(nèi)。” 林桂軍説。

　　天津

　　與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的佈局不同的是，在自貿(mào)區(qū)的佈局中，多了上海和天津。

　　上海並沒有肩負(fù)著像福建那樣的兩岸合作，也沒有肩負(fù)著像廣東那樣的粵港澳合作，“但上海依然是中國的龍頭，當(dāng)然要走在中國的最前頭。”張燕生説。

　　在肖金成看來，天津濱海新區(qū)作為國務(wù)院批準(zhǔn)的第二個新區(qū)，有天津東疆保稅港區(qū)這一基礎(chǔ)條件；同時，北方也需要一個自貿(mào)區(qū)來引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下。

　　在過去的35年裏，天津沒有像上海和深圳那樣成為一個明星區(qū)域，但林桂軍認(rèn)為，天津應(yīng)該成為明星，因為它的各方麵條件都非常優(yōu)越。他看好天津在現(xiàn)代製造業(yè)方面的潛力。“如果我們打造産業(yè)升級，發(fā)展高端的製造業(yè)，天津是一個比較好的板塊。”

　　至此，自貿(mào)區(qū)的分佈覆蓋了中國的東南沿海、東部沿海以及北部沿海，形成了南北呼應(yīng)的格局。

　　使命不同——

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)：“與國際慣例接軌”；

　　自貿(mào)區(qū)：新常態(tài)下主動應(yīng)對全球化競爭

　　四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)是在開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段設(shè)立的，當(dāng)時中國無論是經(jīng)濟(jì)總量還是外貿(mào)總量在全世界都不算領(lǐng)先。1978年，中國GDP排名世界第十；1980年，中國GDP佔(zhàn)全世界1.72%，進(jìn)出口總額佔(zhàn)全球貿(mào)易的0.93%。

　　那是四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步的基礎(chǔ)。在十一屆三中全會精神的指引下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始先行先試。

　　彼時，中國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，通過四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以特事特辦的方式突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制框架進(jìn)行改革，來嘗試一些與國際相接軌的市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。這是當(dāng)時經(jīng)濟(jì)特區(qū)的主要任務(wù)。

　　“當(dāng)初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是處於被動吸納地位的‘與國際慣例接軌’的試驗。”商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育總結(jié)説。

　　此後，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了多年高速但粗放的增長。如今，那也成為了中國經(jīng)濟(jì)的“舊常態(tài)”。

　　當(dāng)下的中國早已是世界第一貿(mào)易大國，無論是貿(mào)易總量還是GDP總量在全世界佔(zhàn)比都早已突破10%大關(guān)。中國經(jīng)濟(jì)也正式宣佈進(jìn)入“新常態(tài)”。

　　在十八大、十八屆三中全會和四中全會精神的指引下，自由貿(mào)易區(qū)也開始先行先試。

　　張燕生説，自由貿(mào)易區(qū)所要面對的是“新常態(tài)”下進(jìn)行的新一輪體制創(chuàng)新的先行先試。“新常態(tài)”之下，是高水準(zhǔn)的開放、高品質(zhì)的發(fā)展和高標(biāo)準(zhǔn)的改革。

　　梅新育認(rèn)為，今日的自貿(mào)區(qū)是中國在全球化經(jīng)濟(jì)競爭中主動開展的試驗。中國從被動逐漸走向主動。

　　目標(biāo)不同——

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)：對標(biāo)港澳臺的小經(jīng)濟(jì)體模式；

　　自貿(mào)區(qū)：對標(biāo)美日歐的大國經(jīng)濟(jì)體模式

　　上海

　　據(jù)林桂軍回憶，在當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的選擇上，上海的崇明島也曾是候選區(qū)域之一，但在最終公佈的結(jié)果中，崇明島不在其中。

　　在中國，經(jīng)濟(jì)上真正具有舉足輕重影響的仍是上海。

　　上世紀(jì)90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示，設(shè)立第一批特區(qū)的時候沒有考慮上海是一個失誤。

　　“因為不管港澳臺也好，海外僑胞也好，引進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)主要是小經(jīng)濟(jì)體的市場經(jīng)濟(jì)，我們也學(xué)到了一個小經(jīng)濟(jì)體的開放模式。”張燕生認(rèn)為，如果把上海列為第一輪改革開放的試點(diǎn)，結(jié)果也許會不一樣。作為最具有國際化形象的上海，“它對標(biāo)（即對比標(biāo)桿找差距）的可能是美日歐，那將是大國經(jīng)濟(jì)體模式而非小經(jīng)濟(jì)體模式。”

　　張燕生所指的當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)引進(jìn)的小經(jīng)濟(jì)體模式的一個典型形式即是“三來一補(bǔ)”的貿(mào)易形式，來料加工、來樣加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易。但這種加工貿(mào)易形式在後來顯現(xiàn)出越來越多的問題，例如，企業(yè)主要依靠“出口退稅補(bǔ)貼”而非外銷利潤的獲取；企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新、自主品牌和“本地化”、“國産化”的動力；資源消耗和對環(huán)境的破壞嚴(yán)重。

　　“這一點(diǎn)鄧小平在後期已經(jīng)意識到了。”張燕生説，“這種小經(jīng)濟(jì)體模式對過去改革開放帶來的一些負(fù)面影響，至今仍然解決得不太好。”

　　30多年後，新一輪更高水準(zhǔn)的改革開放從上海自貿(mào)試驗區(qū)開始。

　　這個時候的背景是，經(jīng)過前一輪的改革開放，中國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體。站在新的歷史起點(diǎn)上，中國必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢、推進(jìn)更高水準(zhǔn)的對外開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，以全方位開放的主動贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動。

　　“上海對標(biāo)的應(yīng)該是像美國、歐洲這樣世界上最開放、最發(fā)達(dá)的國家，而絕非港澳臺，是以更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)範(fàn)為基礎(chǔ)的大國開放模式。”張燕生表示，中國需要的是能應(yīng)對美國推動的跨太平洋夥伴關(guān)係協(xié)議（TPP）的大國開放戰(zhàn)略，中國有被邊緣化的危險。“中國要想不被邊緣化怎麼辦？只能把TPP所謂的美國的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，例如，智慧財産權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)業(yè)的全面開放等等這些美國要邊緣化中國的新規(guī)則，變成倒逼我們新一輪改革的動力，這是國家層面的戰(zhàn)略考慮。”

　　從國家戰(zhàn)略上看，張燕生認(rèn)為，未來的自貿(mào)園區(qū)，在制度上、發(fā)展程度上以及創(chuàng)新能力上將與美國、日本和歐洲越來越接近，而不是與香港那樣的自由港越來越接近。

　　這意味著將要掀起新一輪的改革運(yùn)動，“怎麼能夠把中國的市場經(jīng)濟(jì)體製作成像美國一樣規(guī)範(fàn)，由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，這是上海、天津等自貿(mào)園區(qū)試點(diǎn)的使命。”張燕生説。

　　著力點(diǎn)不同——

　　“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘”

　　長期以來，減免關(guān)稅的優(yōu)惠政策一直是經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外資的重要手段。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)之後的各種開發(fā)區(qū)和高新區(qū)，其共同的政策就是給予減免關(guān)稅的優(yōu)惠。“譬如，當(dāng)你是優(yōu)惠政策為主，很直接。我在區(qū)外，過去33%的所得稅，一進(jìn)到區(qū)內(nèi)，就是15%的所得稅。”上海市委書記韓正接受媒體採訪時説。

　　究竟是政策的洼地還是改革的高地？這曾經(jīng)是外界對上海自貿(mào)試驗區(qū)抱有的疑慮。韓正多次在公開場合重申，上海自貿(mào)試驗區(qū)的“核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策”。

　　“經(jīng)濟(jì)特區(qū)是放餌釣魚，自貿(mào)區(qū)是開閘放水。”林桂軍的比喻很形象，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘。”

　　政策壁壘主要有兩種，第一是準(zhǔn)入放開，第二是國民待遇。“今天我們是對所有的國資、外資、民資，所有的企業(yè)都一視同仁，負(fù)面清單外，政府都不審批。” 韓正在接受媒體的採訪時表示，“這次改革，説到底是革審批的命。”

　　“但是，不審批以後，政府職能怎麼轉(zhuǎn)，以前我們都沒有碰到過。上海自貿(mào)試驗區(qū)就是要探索出一套做法，負(fù)面清單越來越短，不列入負(fù)面清單的，完全由市場主體決定，負(fù)面清單以內(nèi)的是高度透明的管理模式。”韓正坦言，這是顛覆性的改革和顛覆性的創(chuàng)新，難度也在於此。

　　2014年11月14日，4份上海自貿(mào)試驗區(qū)第三方評估報告同時發(fā)佈。4家評估機(jī)構(gòu)認(rèn)為，企業(yè)對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和政策措施的綜合滿意度較高，符合國際通行規(guī)則。其中一家機(jī)構(gòu)評估的制度創(chuàng)新及政策措施的綜合滿意度在80%以上。

　　林桂軍説：“經(jīng)過一年多的創(chuàng)新，上海自貿(mào)試驗區(qū)取得了很多成就，很多的創(chuàng)新已經(jīng)走在了全國前面，這是不能否認(rèn)的。當(dāng)然也有很多問題，也許問題比成就還大，但作為中國新一輪改革開放的試驗區(qū)，無論是成功的部分，還是失敗的部分，都是新一輪改革開放的經(jīng)驗。”