民惟邦本，本固邦寧，解決好民生問題，不斷提高人民福祉是我國改革和發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是安邦固本的長遠(yuǎn)大計(jì)。而住房保障正是解決民生問題的重要內(nèi)容，牽動(dòng)著廣大人民群眾的切身利益。因此，今年的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了完善住房保障機(jī)制的重要性，並將擴(kuò)大保障房比例，增加財(cái)政投入，提高保障房建設(shè)品質(zhì)，保證公平分配明確為政府工作的主要任務(wù)。《政府工作報(bào)告》關(guān)於住房保障的工作部署及具體舉措，使我們對(duì)住房保障政策的實(shí)施有了新的認(rèn)識(shí)和理解。

　　持續(xù)推進(jìn)保障性住房建設(shè)是現(xiàn)階段最重要的民生工程

　　住房保障對(duì)於確保公民基本居住條件、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。特別是在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，城市住房價(jià)格持續(xù)高位運(yùn)作的形勢下，解決好中低收入家庭住房困難問題，建立健全與我國國情和發(fā)展階段相適應(yīng)的住房保障制度和政策體系越來越受到重視。在今年《政府工作報(bào)告》中明確提出，2014年要加大保障性安居工程建設(shè)力度，新開工700萬套以上，年內(nèi)基本建成保障房480萬套，讓翹首以盼的住房困難群眾早日遷入新居。這體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院對(duì)保障性安居工程建設(shè)的新部署。

　　自1998年住房制度全面改革以來，我國住房保障體系經(jīng)歷了不同階段的變化，住房保障曾一度未能得到足夠重視，而將更多的居民住房需求推向商品房市場。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和房價(jià)的持續(xù)攀升，許多居民家庭難以依靠自身力量通過市場解決住房困難，住房問題已成為群眾反映最強(qiáng)烈的問題。在這種情況下，住房保障體系建設(shè)被提上各級(jí)政府的重要議事日程，成為我國最重要的民生工程，住房保障政策成為政府公共政策的重要組成部分。“十二五”以來，我國住房保障體系建設(shè)明顯加快，並確定了5年內(nèi)建設(shè)保障性安居工程3600萬套的目標(biāo)任務(wù)。到2013年底，全國已累計(jì)新開工2484萬套，建成1573萬套。其中，2013年全國新開工保障性安居工程660萬套，基本建成540萬套。如果“十二五”期間能順利完成預(yù)定的3600萬套新開工任務(wù)，全國就可以累計(jì)用實(shí)物方式解決5000余萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難，城鎮(zhèn)家庭保障覆蓋面將達(dá)到20%以上。屆時(shí)我國住房市場結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，政府通過各類保障性安居工程在解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難方面發(fā)揮更重要的作用。

　　持續(xù)加大保障性住房建設(shè)也是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需要。去年中央農(nóng)村工作會(huì)議和今年《政府工作報(bào)告》中都明確提出解決“三個(gè)1億人”的問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。而解決“三個(gè)1億人”問題，首要的就是要解決他們安身立命的住所，使其“住有所居”。因此，完善住房保障體系，擴(kuò)大住房保障體系覆蓋範(fàn)圍，把進(jìn)城落戶農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系是當(dāng)前乃至今後城鎮(zhèn)化推進(jìn)中面臨的重要任務(wù)。

　　加大棚戶區(qū)改造力度是“惠民生、穩(wěn)增長”的良策

　　近些年來，各地因地制宜地探索了多種住房保障方式，在廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障房類型的基礎(chǔ)上，探索公共租賃住房建設(shè)，並且積極推進(jìn)公租房和廉租房並軌運(yùn)作，從而有利於政府更有效地配置住房保障資源，對(duì)低收入家庭實(shí)現(xiàn)“住有所居”發(fā)揮重要作用。

　　今年的《政府工作報(bào)告》中，在部署住房保障總量的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)棚戶區(qū)改造建設(shè)470萬套以上，佔(zhàn)當(dāng)年700萬套新開工量的67.1%，這與前幾年40%左右的比例相比，佔(zhàn)比顯著增加。由此可以看出新一屆政府對(duì)棚戶區(qū)改造的高度重視，這也是針對(duì)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的實(shí)際需要和突出問題所採取的新舉措，是對(duì)保障性安居工程建設(shè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。近些年來，我國房地産高速增長，城市現(xiàn)代化水準(zhǔn)不斷提高。然而，在不少城市大規(guī)模建設(shè)和經(jīng)營城市的同時(shí)，仍然有相當(dāng)部分居民居住在簡陋的棚戶區(qū)和城中村內(nèi)，住房品質(zhì)差，配套設(shè)施不健全。不少城市存在著“一邊高樓林立，一邊棚戶連片”的強(qiáng)烈反差。在部分城市的較偏遠(yuǎn)地區(qū)、特別是在一些礦區(qū)、林區(qū)和墾區(qū)尤為嚴(yán)重。事實(shí)上，棚戶區(qū)的大多數(shù)居民很難通過自身的能力在市場上解決住房問題，而通過政府主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造和住房保障來改善居住條件，已成為他們最現(xiàn)實(shí)的期盼和夢(mèng)想。正因?yàn)槿绱耍?013年，在新一屆政府履新後不久，國務(wù)院辦公廳就發(fā)佈了《關(guān)於加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，明確提出2013年—2017年5年內(nèi)，共改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，並要求“在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造範(fàn)圍，穩(wěn)步、有序推進(jìn)”。在今年的《政府工作報(bào)告》中，再次強(qiáng)調(diào)要“更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造”，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，並將其提高到加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)。在資金方面，除加大中央財(cái)政預(yù)算投入外，國家有關(guān)部門還將在下?lián)軐ｍ?xiàng)資金等方面，落實(shí)工礦企業(yè)棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策。國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)也將加大對(duì)棚戶區(qū)改造的貸款支援力度。

　　還需重視的是，加大棚戶區(qū)改造還是當(dāng)前“穩(wěn)增長”的現(xiàn)實(shí)舉措。今年，中央將經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)確定為7.5%左右，雖然兼顧了需要與可能，但在當(dāng)前國內(nèi)外形勢錯(cuò)綜複雜，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大的情況下，實(shí)現(xiàn)這一增長目標(biāo)難度無疑在加大。而在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、産能大面積過剩的背景下，又不能盲目依靠投資和刺激政策來“保增長”，那無異於飲鴆止渴，並且會(huì)帶來新的矛盾和問題。而加大棚戶區(qū)改造力度，不僅可以有效改善困難群眾的住房條件，緩解城市內(nèi)部二元矛盾，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，還能有效帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其“穩(wěn)增長”的作用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長與社會(huì)和諧發(fā)展相一致，實(shí)為“惠民生、穩(wěn)增長”的良策。

　　創(chuàng)新住房投融資機(jī)制是完善住房保障制度的核心問題

　　現(xiàn)階段是我國保障性住房集中建設(shè)時(shí)期，建設(shè)規(guī)模大、任務(wù)重、投入多。據(jù)初步匡算，完成“十二五”時(shí)期保障性住房建設(shè)任務(wù)，所需投資大約為5萬億元左右。從實(shí)踐來看，如何長期、穩(wěn)定、低成本的籌集資金是住房保障工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是落實(shí)住房保障政策的核心問題。今年的《政府工作報(bào)告》中提出：“創(chuàng)新政策性住房投融資機(jī)制和工具，採取市場化運(yùn)作方式，為保障房建設(shè)提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支援”，這正是抓住了住房保障政策中的主要矛盾。儘管近幾年來，中央及各級(jí)地方政府在住房保障方面加大了財(cái)政支援力度，多渠道籌集資金，但仍不能滿足住房保障大規(guī)模資金的需求。同時(shí)，由於住房保障的特點(diǎn)，投資多，回收慢，銀行等商業(yè)金融機(jī)構(gòu)不願(yuàn)意給住房保障項(xiàng)目貸款。因此，亟須推動(dòng)住房投融資機(jī)制的創(chuàng)新，切實(shí)解決保障性住房建設(shè)的資金問題。在解決的途徑上，一方面，要加大力度創(chuàng)新政策性住房金融機(jī)制和工具；另一方面，是採取多樣性的市場化運(yùn)作方式，動(dòng)員社會(huì)力量參與保障性住房建設(shè)。

　　（一）創(chuàng)新政策性金融機(jī)制

　　所謂住房政策性金融，是指由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤最大化為經(jīng)營目的，在住房保障領(lǐng)域從事政策性融資活動(dòng)，以貫徹和配合政府住房政策的相關(guān)金融機(jī)構(gòu)。而通過住房政策性金融機(jī)構(gòu)為居民解決住房問題，是國外許多國家的普遍做法，是實(shí)現(xiàn)政府住房公共政策的主要載體。如美國的房利美和房地美就是主要為普通居民和低收入者提供住房貸款擔(dān)保或發(fā)放貸款，同時(shí)將其貸款衍生品化，分散風(fēng)險(xiǎn)的政策性金融機(jī)構(gòu)，在美國的住房市場發(fā)展中曾發(fā)揮了重要作用。日本的住宅金融公庫也曾在戰(zhàn)後日本住宅市場的發(fā)展和幫助中低收入家庭解決住房困難方面發(fā)揮了較大作用。

　　我國現(xiàn)有多家政策性銀行和金融機(jī)構(gòu)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化、進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等領(lǐng)域提供了較充裕、低成本的貸款支援。但迄今為止還沒有住房領(lǐng)域的政策性金融機(jī)構(gòu)和機(jī)制。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，居民住房需求旺盛、保障性住房大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，亟須在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立起具有中國特色的住房政策性金融機(jī)制，為住房保障穩(wěn)定的、低成本的資金支援。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)於全面深化改革的決定中，就強(qiáng)調(diào) “研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房建設(shè)，推動(dòng)城市舊城整治、棚戶區(qū)改造建設(shè)，減少融資難度和降低融資成本。

　　我國創(chuàng)立政策金融性機(jī)構(gòu)並非毫無基礎(chǔ)。從上世紀(jì)90年代以來，我國就已建立了具有強(qiáng)制性、互助性特點(diǎn)的住房公積金制度，出臺(tái)了《住房公積金管理?xiàng)l例》，並且形成了“管委會(huì)決策、管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督”的運(yùn)作機(jī)制，為城鎮(zhèn)居民解決住房問題提供了有力支援。同時(shí)，國家開發(fā)銀行也在保障性安居工程建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，為地方項(xiàng)目提供了較多的貸款支援。在這些條件和基礎(chǔ)上，可在廣泛調(diào)查，綜合研究前提下，設(shè)計(jì)和建立我國政策性金融機(jī)制。

　　（二）採取多種市場化方式籌集保障房建設(shè)資金

　　在我國住房保障體系建設(shè)的實(shí)踐中，各地探索了多種市場化保障房建設(shè)資金籌集方式。一是鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)運(yùn)營、政府逐步回購的方式。其特點(diǎn)是政府通過讓渡一定土地出讓收益或提供一定額度的資金補(bǔ)助，來獲得開發(fā)商以及相關(guān)社會(huì)資金的支援。二是通過政府和企業(yè)共同出資組建和運(yùn)營住房投融資平臺(tái)，通過不同類型項(xiàng)目統(tǒng)籌策劃、綜合開發(fā)，達(dá)到投融資平臺(tái)的收支總體平衡。三是通過企業(yè)債的方式籌集資金。2011年國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)於利用債券融資支援保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，允許融資平臺(tái)和其他企業(yè)發(fā)行債券融資支援公租房等保障性住房建設(shè)。此外，有些地方還積極探索通過金融工具的創(chuàng)新來推動(dòng)保障性住房建設(shè)，以穩(wěn)定的房屋租金和相關(guān)物業(yè)收入作為投資回報(bào)基礎(chǔ)，發(fā)起保障性住房投資信託基金（REITs），為保障房建設(shè)籌措長期的市場化運(yùn)作資金。

　　健全多層次住房供應(yīng)體系是優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)、實(shí)施市場分類調(diào)控的現(xiàn)實(shí)選擇

　　今年的《政府工作報(bào)告》中，首次將創(chuàng)新和完善多層次的住房供應(yīng)體系，增加中小套型商品房和共有産權(quán)住房供應(yīng)列入房地産調(diào)控內(nèi)容。提出增加中小套型商品房和共有産權(quán)住房供應(yīng)，促進(jìn)房地産市場持續(xù)健康發(fā)展。這是健全多層次住房供應(yīng)體系的具體舉措，也是優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實(shí)施市場分類調(diào)控的現(xiàn)實(shí)選擇。 近幾年來，我國房地産市場快速發(fā)展，住房銷售旺盛，房價(jià)不斷上漲。特別是一線城市和熱點(diǎn)二線城市的土地價(jià)格和住房價(jià)格輪番飆升，房價(jià)收入比不斷提高，中低價(jià)位和中小套型的住房供應(yīng)明顯不足，很多居民已無能力購買商品住房。針對(duì)商品住房市場的現(xiàn)實(shí)問題和突出矛盾，一些熱點(diǎn)城市從本地實(shí)際出發(fā)，開始探索多層次的住房供應(yīng)方式，開展商品住房共有産權(quán)試點(diǎn)，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)新就業(yè)無房人群、已有穩(wěn)定工作但收入較低未購房人群，以及外來人口符合購房條件人群的住房問題。所謂共有産權(quán)，即居民個(gè)人與政府在土地出讓初期，便明確供應(yīng)對(duì)象、供應(yīng)價(jià)格和戶型等條件，政府以讓渡部分土地出讓金等方式，按比例與購房個(gè)人共同擁有住房産權(quán)。共有産權(quán)住房以中小套型的居民自住房為主，由於有政府政策體現(xiàn)其中，房價(jià)低於周邊市場價(jià)格，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不得上市交易，待上市交易後，交易所得按比例在居民個(gè)人與政府之間進(jìn)行分配。

　　共有産權(quán)住房的本質(zhì)是政府住房公共政策在商品住房領(lǐng)域的體現(xiàn)。共有産權(quán)住房一方面為居民提供了相對(duì)較低價(jià)位的普通商品房，使其“買得起，住得上”，另一方面，改善和優(yōu)化了熱點(diǎn)城市商品住房供給結(jié)構(gòu)，同時(shí)，共有産權(quán)住房還緩解了一線和熱點(diǎn)二線城市房價(jià)上漲的壓力，在一定程度上能夠平抑房價(jià)，疏解高房價(jià)的困擾。以北京市為例，去年下半年推出2萬套共有産權(quán)性質(zhì)的自住型商品房，今年將供應(yīng)5萬套，佔(zhàn)全年商品房銷售的50%左右，可大大改變住房供給結(jié)構(gòu)，同時(shí)，自住型商品房價(jià)格比周邊市場價(jià)低30%左右，將對(duì)今年北京市場房價(jià)起到較大的緩衝作用。

　　當(dāng)然，多層次住房供應(yīng)方式要因地制宜，共有産權(quán)商品住房的推出也應(yīng)根據(jù)各地自身情況落地和推廣。隨著各地住房市場分化的加劇，政府通過多種方式對(duì)市場分類指導(dǎo)和調(diào)控的思路也將進(jìn)一步清晰。

　　（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）