近期，國家審計署公佈的《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

　　雖然國家審計署在6月10日公佈的《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》（下稱“《審計結(jié)果》”）中談到土地財政時言簡意賅，但與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數(shù)據(jù)表明瞭幾個現(xiàn)實：2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半，地方政府債務償還高度依賴於土地收益；但與此同時，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進一步加大。

　　市場分析人士指出，儘管土地財政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房價居高不下、泡沫難破，但土地財政模式正逐漸進入低潮，地方債危機爆發(fā)風險日益加劇，而一旦地方不能根本開源節(jié)流解決債務問題，那麼債務危機的爆發(fā)恐將不再是一句空話了。

　　抽樣調(diào)查95%省會、直轄市靠土地償債

　　《審計結(jié)果》雖然不是我國地方債的全貌，但該審計調(diào)查抽取樣本為15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，覆蓋了全國一半以上的省級地區(qū)和省會城市，採集樣本較廣泛，具有代表性。

　　審計署“抽查”發(fā)現(xiàn)，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務餘額增長。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務餘額7746.97億元，佔這些地方政府負有償還責任債務餘額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，佔比提高3.61個百分點。換言之，不少地方都以土地出讓收入來償債。

　　值得警惕的是，審計報告中的18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。

　　記者採訪發(fā)現(xiàn)，今年上半年，在樓市調(diào)控重壓之下，地方政府依然掀起了一輪賣地高潮，各地“地王”頻出，據(jù)知情人士透露，原因就在於部分地方政府償債壓力增大，而不得不多賣地。從宏觀面來看，最近幾年，土地出讓收入都佔到了全國財政收入的1/4~1/3；而對於很多三四線城市而言，其土地出讓收入能佔到地方財政的一半。

　　過度依賴土地財政使高房價更難破

　　這就是最近十餘年來愈演愈烈的土地財政。有人稱之為美酒、有人稱之為毒藥，無論如何，土地財政已經(jīng)如滾雪球般越滾越大，從數(shù)年前的千億元級滾到了如今的3萬億元級。

　　據(jù)國土資源部公開數(shù)據(jù)顯示，2012年全國出讓國有建設(shè)用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款（即土地出讓總收入）2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，佔出讓總面積的90.8%；出讓合同價款2.55萬億元，佔出讓合同總價款的94.8%。

　　上海易居房地産研究院研究員嚴躍進向《中國經(jīng)濟週刊》表示，地方政府依賴土地財政，一是還債渠道過於狹窄，對於部分産業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方，土地資源成為最後的一根救命稻草；二是目前土地收入較易獲得，由於地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面並非難事；三是目前對於地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鑽制度的漏洞，從而可以實現(xiàn)以土地收入作為償還擔保的目的。

　　中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員曹建海向《中國經(jīng)濟週刊》表示，一大半的債務要靠土地財政來償還，充分表明地方政府財政狀況已經(jīng)被土地財政綁架了，而這顯然給中國經(jīng)濟帶來了一系列不利影響。最典型的就是當前房價泡沫越吹越大，但地方政府並沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果房價越調(diào)越高。

　　近年來，中央屢次出手調(diào)控樓市，2008年甚至一度抑制住了房價上漲的勢頭，但2008年底，多個地方政府迅速出臺了一系列救市政策，分析人士指出，就是因為土地財政作祟。

　　嚴躍進指出，過於依賴土地財政，無疑會帶來一系列危害。第一，土地財政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過於依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會將自己逼入進退兩難的境地。依靠土地財政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房價與打壓地王的情況下，“麵粉貴于麵包”又會增加控制房價的難度。第三，土地財政滋生出的風險，最終會轉(zhuǎn)嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開發(fā)商，再到普通百姓，實際上有環(huán)環(huán)相扣的利益關(guān)係。這種模式下，最終會肥了政府、便宜了開發(fā)商，卻苦了百姓。

　　土地財政終有盡頭

　　儘管如此，受財稅體制和償還地方債等因素影響，從未來相當長一段時間來看，土地財政依然難以遏制，不少地方政府仍然會堅持吃土地飯。記者採訪發(fā)現(xiàn)，無論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發(fā)現(xiàn)地方政府依然不停地儲備土地。近年來，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲土地的影子。而且，相比于過去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。

　　一位業(yè)內(nèi)人士甚至指出，至少未來5年，土地財政難以退出。

　　但在另一方面，土地財政對於地方債的貢獻能力，卻未必越來越給力。

　　《審計結(jié)果》顯示，由於2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項收入後的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　數(shù)據(jù)説明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對應債務，即“入不敷出”。

　　從全國層面來看，如果按照今年4月財政部原部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上的預測，目前，全國各級政府總債務規(guī)模預計超過20萬億元。結(jié)合國家審計署公佈的地方債融資渠道，即使按利率較低成本較小的銀行貸款來計算，則全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬億元（按一年期貸款利率6%）。

　　據(jù)財政部最新公佈的《2012年全國土地出讓收支情況》數(shù)據(jù)測算，2012年實際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

　　“事實上，很多地方並不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府。”上述業(yè)內(nèi)人士透露，近年來地方政府逐漸迎來償債高峰，在有些一二線城市，按正常節(jié)奏推地已經(jīng)不能滿足償還債務需要，而不得不多推出優(yōu)質(zhì)地塊，結(jié)果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開源節(jié)流，而賣地模式終有盡頭，屆時地方債將迎來巨大危機。

　　嚴躍進表示，土地收入將越來越表現(xiàn)出兩個突出問題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規(guī)模下，尤其是舊債償還期陸續(xù)到達時，當前的土地收入遠遠不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規(guī)劃進程也不允許無節(jié)制地開發(fā)各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。

　　屆時，一些城市將有可能爆發(fā)債務危機。記者 劉德炳

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