——訪中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃文平

　　這幾天，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》在兩會(huì)會(huì)場(chǎng)和社會(huì)各界引發(fā)廣泛討論。中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃文平日前在接受本報(bào)記者專訪時(shí)表示，在進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，進(jìn)一步深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，對(duì)於破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，具有重大意義。

　　改革方案呈現(xiàn)出承前啟後的鮮明特點(diǎn)

　　在黃文平看來(lái)，這一次改革方案呈現(xiàn)出承前啟後的鮮明特點(diǎn)，不是一蹴而就地簡(jiǎn)單“搬積木”，而是不斷探索、穩(wěn)中求進(jìn)，直到水到渠成、瓜熟蒂落，“行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)不能只看一次改革動(dòng)了哪些機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)了哪些職能，而應(yīng)歷史地看待，有一個(gè)不斷深化的過(guò)程。”

　　他説，從黨的十七大到十八大，從十七屆二中全會(huì)到十八屆二中全會(huì)，可以看到一個(gè)清晰的脈絡(luò)：行政體制改革一直是在貫徹落實(shí)中央的既定方針，按照規(guī)劃的總體目標(biāo)，在前五年推進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，並且結(jié)合總結(jié)“摸著石頭過(guò)河”探索實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

　　十七大報(bào)告第一次提出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能”，“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，”“健全政府職責(zé)體系”；十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)於深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出了改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，強(qiáng)調(diào)改革以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模皇舜髨?bào)告提出要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)“四個(gè)分開(kāi)”，“深化審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”；十八屆二中全會(huì)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，貫徹十八大關(guān)於建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，對(duì)減少和下放投資審批事項(xiàng)等十個(gè)方面作出重大部署。

　　黃文平回顧，對(duì)這次改革方案涉及的鐵道部、國(guó)家能源局、電監(jiān)會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家海洋局等部門(mén)，在研究論證上一輪政府機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)就曾有過(guò)幾種考慮，出臺(tái)的方案是根據(jù)當(dāng)時(shí)的條件和時(shí)機(jī)提出的，不會(huì)像“搬積木”那樣，一下子“拿下”哪個(gè)部門(mén)那麼隨意。

　　以人民群眾關(guān)注食品藥品監(jiān)督管理體制為例，早在2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，就在將原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局與衛(wèi)生部等部門(mén)的職能進(jìn)行調(diào)整和整合的基礎(chǔ)上組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，對(duì)食品安全實(shí)行分段監(jiān)管體制。到2008年機(jī)構(gòu)改革時(shí)把食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)縮減為對(duì)生産、流通、消費(fèi)三段分別由3個(gè)部門(mén)監(jiān)管，其間又設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)並單設(shè)了食品安全委員會(huì)辦公室。這一次機(jī)構(gòu)改革將多個(gè)部門(mén)多環(huán)節(jié)監(jiān)管的職責(zé)進(jìn)行整合，對(duì)食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，這樣一來(lái)，權(quán)責(zé)就明晰了，有利於加強(qiáng)監(jiān)管。

　　另一方面，這一次改革也汲取了五年來(lái)一些地方積極探索改革的有益經(jīng)驗(yàn)。像廣東深圳市等地探索成立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管局、衛(wèi)生和人口計(jì)生局，一些地方探索完善食品安全監(jiān)管體制等。

　　衛(wèi)生、計(jì)生領(lǐng)域的職能交叉，是各地方反映多年的問(wèn)題。比較典型的是，有些地方的計(jì)生部門(mén)的服務(wù)體系開(kāi)展的一些醫(yī)療服務(wù)，與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幹的事內(nèi)容相同，在基層許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與計(jì)生服務(wù)體系資源分散和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題並存。這一次改革方案提出組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，將衛(wèi)生部的職責(zé)、人口計(jì)生委的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，將研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)則劃到了發(fā)改委。改革有利於整合資源，有利於為基層群眾搞好醫(yī)療和計(jì)生服務(wù)。

　　今後幾年，改革任務(wù)將非常繁重，貫徹落實(shí)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的部署，既是完成新一屆政府五年工作的緊迫任務(wù)，也是為實(shí)現(xiàn)到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的重要工作。同時(shí)，針對(duì)體制機(jī)制和部門(mén)職責(zé)中存在的其他問(wèn)題，根據(jù)總體目標(biāo)規(guī)劃“路線圖”、“時(shí)間表”，只要條件和時(shí)機(jī)成熟，黃文平理解，在屆中也可以適時(shí)加以推進(jìn)。

　　減少審批才能抑制“跑部前進(jìn)”

　　轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，是處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人的關(guān)係，最重要的一個(gè)體現(xiàn)，就是減少行政審批。這一次改革方案提出，減少投資項(xiàng)目審批，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案範(fàn)圍。

　　“怎麼減下來(lái)？減少投資項(xiàng)目審批具體體現(xiàn)在哪？”黃文平説，及時(shí)修訂政府投資核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄就是一個(gè)關(guān)鍵。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，根據(jù)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄地方政府、企業(yè)、個(gè)人為獲取項(xiàng)目要“跑部前進(jìn)”。黃文平説，投資項(xiàng)目審批權(quán)力高度集中，地方來(lái)北京跑項(xiàng)目很辛苦，同時(shí)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目的工作人員也很忙，“兩邊都叫苦，都不滿意。”

　　據(jù)他回憶，在2008年的機(jī)構(gòu)改革中，在有關(guān)部門(mén)的“三定”規(guī)定中就有關(guān)於調(diào)減投資核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄的相關(guān)規(guī)定，“及時(shí)修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄，大幅度提高國(guó)家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核範(fàn)圍，下放投資審核許可權(quán)，今後按此要求原則上每?jī)赡晷抻喴淮巍！钡迥赀^(guò)後，投資核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄沒(méi)有修訂，這些規(guī)定沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)際上由於多種原因，投資審核範(fàn)圍不僅沒(méi)有減少，反而有所增加。

　　黃文平坦言，必須把行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)，特別是這次改革方案中涉及的減少投資項(xiàng)目審批、減少對(duì)生産經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和産品物品的許可、減少資質(zhì)資格許可、減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定等非許可審批等內(nèi)容，其具體表現(xiàn)形式都體現(xiàn)為行政審批。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年以來(lái)，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)經(jīng)過(guò)6輪清理，先後清理了近2500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，力度是很大的。

　　“但與社會(huì)預(yù)期相比，仍有不小的差距。”他表示，一是保留的審批項(xiàng)目還有不少，且其中有的一項(xiàng)審批還可以拆分成多項(xiàng)具體內(nèi)容；二是經(jīng)過(guò)多輪清理，部門(mén)保留下來(lái)的多是“含金量高”的項(xiàng)目，同時(shí)也是社會(huì)反響最大的項(xiàng)目審批，取消這類許可難度很大，還有一些行政許可以非許可審批的形式保留了下來(lái)。他認(rèn)為，“要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，每個(gè)部門(mén)都要有‘自我革命’和‘壯士斷腕’的決心，自覺(jué)取消本部門(mén)不利於解放生産力、不利於釋放市場(chǎng)活力的那些行政審批事項(xiàng)。”

　　“這一次改革方案明確提出，防止邊減邊增，今後一般不新設(shè)許可，因特殊需要確需新設(shè)的，必須嚴(yán)格遵守行政許可法的規(guī)定。”黃文平認(rèn)為，有了這柄“尚方寶劍”，對(duì)切實(shí)縮減各類審批事項(xiàng)將會(huì)起到強(qiáng)有力的約束效應(yīng)，“同時(shí)，從這個(gè)角度觀察，可以看出方案通篇都閃爍著依法治國(guó)、依法行政的精神。”

　　構(gòu)建制度性安排加強(qiáng)督促檢查

　　“當(dāng)前一個(gè)非常緊要的任務(wù)，就是切實(shí)抓好這次機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的落實(shí)。”黃文平表示，這次改革方案提出的各項(xiàng)改革措施非常好，非常重要，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制具有重要意義，但同時(shí)任務(wù)也極為繁重。怎麼真正落地生根、抓鐵有痕？關(guān)鍵是要有切實(shí)可行的措施，來(lái)保障改革措施落到實(shí)處。

　　按照慣例，方案通過(guò)後將開(kāi)始對(duì)部門(mén)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的調(diào)整，制定部門(mén)“三定”規(guī)定。他建議，“應(yīng)當(dāng)切實(shí)按照改革方案的要求，將機(jī)構(gòu)調(diào)整到位，該整合的職能充分整合，該轉(zhuǎn)移、下放的落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)真正意義上的融合。”

　　“這次職能轉(zhuǎn)變提出的任務(wù)比較重，也應(yīng)該有‘時(shí)間表’和‘路線圖’，明確責(zé)任部門(mén)，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)的落實(shí)。”黃文平認(rèn)為，一方面，各部門(mén)要增強(qiáng)自我改革意識(shí)，自覺(jué)按照要求落實(shí)各項(xiàng)改革措施；另一方面，也要有較高層次的職能轉(zhuǎn)變的督促檢查機(jī)制，明確階段目標(biāo)，做好任務(wù)分解，定期檢查，確保好措施落實(shí)到位。

　　在加強(qiáng)督促檢查方面，黃文平認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建制度性安排，通過(guò)自查和他律等多種形式進(jìn)行督促檢查，“否則抓落實(shí)的力度顯得不夠。”在他看來(lái)，督促檢查的途徑是多樣的，比如，建議全國(guó)人大在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間把落實(shí)這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案工作，安排類似執(zhí)法檢查式的監(jiān)督檢查；全國(guó)政協(xié)在進(jìn)行民主監(jiān)督方面也可以發(fā)揮重要作用；由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)主動(dòng)提出自查報(bào)告，由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行評(píng)估檢查後，向國(guó)務(wù)院做出綜合報(bào)告，經(jīng)國(guó)務(wù)院審查後向全國(guó)人大報(bào)告。“只有改革方案中的每一條措施都落地了，改革才能真正到位。”黃文平言語(yǔ)懇切。

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