夏斌，國(guó)務(wù)院參事，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽(yù)所長(zhǎng)。

　　十八大為我國(guó)未來(lái)5-10年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的目標(biāo)，一場(chǎng)更為複雜和艱難的改革也正在醞釀。十八大之前，夏斌就在研究和思考下一輪經(jīng)濟(jì)改革方向和路徑。近日，夏斌接受新京報(bào)記者專訪，詳細(xì)闡述了他所提出的改革路線圖。

　　對(duì)於中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，夏斌提出了四個(gè)不平衡，即投資、消費(fèi)、凈出口比例嚴(yán)重失衡；産業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)；國(guó)民收入分配格局嚴(yán)重失調(diào)；中國(guó)總儲(chǔ)蓄遠(yuǎn)遠(yuǎn)大於國(guó)內(nèi)投資。夏斌為此建議的改革路線圖是，以縮小居民收入差距和要素價(jià)格“兩大核心”改革為“突破口”，並以此推動(dòng)土地徵地制度、社會(huì)保障體系、財(cái)稅體制改革和國(guó)退民進(jìn)四大重點(diǎn)改革。他認(rèn)為，在改革方案制定的時(shí)限要求上，原則上都應(yīng)在2013年內(nèi)完成。

　　沒(méi)有“頂層設(shè)計(jì)”很難推進(jìn)改革

　　新京報(bào)：你去年提到，對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的一系列問(wèn)題，需要“頂層設(shè)計(jì)”。但也有人認(rèn)為，可繼續(xù)“摸著石頭過(guò)河”。沒(méi)有“頂層設(shè)計(jì)”究竟能否推進(jìn)改革？

　　夏斌：我認(rèn)為，一是很難，經(jīng)過(guò)30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”。二是會(huì)耽誤發(fā)展大局。面臨各種複雜的問(wèn)題，如果缺乏事先總體的謀劃，純粹出於“問(wèn)題導(dǎo)向”，推進(jìn)A問(wèn)題的改革，引出B問(wèn)題的改革需求。以此類推，解決了B問(wèn)題，再引出C、D問(wèn)題的解決。

　　前幾年的歷史已證明，四平八穩(wěn)推改革，功效是不明顯的。我們充分估計(jì)到下一輪改革中利益格局調(diào)整將會(huì)更加艱難，加上未來(lái)改革中可能出現(xiàn)的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論和短期經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的糾結(jié)，很容易又會(huì)導(dǎo)致改革中的就易避難、“繞道走”現(xiàn)象。其結(jié)果就是，在國(guó)家綜合國(guó)力持續(xù)大幅提升的同時(shí)，國(guó)民仍是怨聲載道，中國(guó)經(jīng)濟(jì)遇到的不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)仍未徹底解決。

　　況且，危機(jī)後世界主要經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)調(diào)整和全球需求的萎縮還將持續(xù)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，這決定了給予中國(guó)靠持續(xù)結(jié)構(gòu)扭曲、粗放式增長(zhǎng)來(lái)解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題的空間縮小了，時(shí)間不多了。

　　新京報(bào)：要研究“頂層設(shè)計(jì)”，必須要對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問(wèn)題和矛盾有準(zhǔn)確把脈。你認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)主要矛盾是什麼？

　　夏斌：我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題是，近10年來(lái)投資、消費(fèi)、凈出口比例嚴(yán)重失衡；産業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)；國(guó)民收入分配格局嚴(yán)重失調(diào)；中國(guó)總儲(chǔ)蓄遠(yuǎn)遠(yuǎn)大於國(guó)內(nèi)投資。

　　相關(guān)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的形成動(dòng)因不僅僅局限于實(shí)體經(jīng)濟(jì)本身。其他的重要原因，一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處?kù)掇D(zhuǎn)軌過(guò)程，利率、匯率、資源等要素價(jià)格機(jī)制儘管在改革，但由於改革得不到位，扭曲的市場(chǎng)信號(hào)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，起到了不可忽視的傳導(dǎo)與推動(dòng)作用。二是與要素價(jià)格扭曲相配合，體現(xiàn)政府管制意圖的稅收因素、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制因素、國(guó)企壟斷因素和各種資源價(jià)格低廉的因素，同樣對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲起到了傳導(dǎo)和推動(dòng)作用。

　　所以，要糾正扭曲的結(jié)構(gòu)，僅靠經(jīng)濟(jì)體自身的運(yùn)作是解決不了的，必須要糾正政府在市場(chǎng)運(yùn)作中的過(guò)渡干預(yù)，要重新討論政府干預(yù)在市場(chǎng)運(yùn)作中的合理邊界問(wèn)題。

　　須真心實(shí)意落實(shí)“新非公36條”

　　新京報(bào)：有人認(rèn)為正在推進(jìn)的城鎮(zhèn)化是改革的突破口，你是否贊同？

　　夏斌：全球危機(jī)後，面對(duì)主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全球經(jīng)濟(jì)再平衡的過(guò)程，中國(guó)外需減少趨於常態(tài)化，50%左右的高投資已不可能長(zhǎng)期持續(xù)，因此選擇“更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”的戰(zhàn)略，無(wú)疑是正確的。

　　但是，是否意味著城鎮(zhèn)化就是進(jìn)一步全面改革的“突破口”？城鎮(zhèn)化意味著什麼？意味著第一，農(nóng)民要進(jìn)城，農(nóng)民工要像市民那樣，享受小孩幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老等基本的公共服務(wù)和福利。有人測(cè)算，一農(nóng)民工變市民，財(cái)政要掏8萬(wàn)元，全國(guó)2.5億農(nóng)民工，合計(jì)要掏20萬(wàn)億元。即城鎮(zhèn)化意味著財(cái)政要拿出鉅資。當(dāng)然提高城鎮(zhèn)化率水準(zhǔn)是個(gè)逐步的過(guò)程，分?jǐn)偟疆?dāng)年財(cái)政的錢也是有限的。

　　第二，農(nóng)民工進(jìn)城後要在城裏住下來(lái)。住下來(lái)要有住房、要配有自來(lái)水、電、氣、道路、排污等設(shè)施。既要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要有錢投資。誰(shuí)投？若政府資金不夠，民間資金能否投？政策又如何引導(dǎo)？這涉及“新非公36條”怎麼去真正落實(shí)的問(wèn)題。

　　第三，農(nóng)民工進(jìn)城後要長(zhǎng)期生活下去。要把妻兒、父母從鄉(xiāng)村接進(jìn)城，就要有長(zhǎng)期的收入。靠什麼？靠就業(yè)。全國(guó)除少數(shù)城鎮(zhèn)有條件去發(fā)展重大項(xiàng)目的第二産業(yè)投資外，廣大的中小城鎮(zhèn)更多的要靠發(fā)展勞動(dòng)密集型的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。怎麼發(fā)展？主要靠民間資金，靠中小企業(yè)，靠稅收、金融等政策引導(dǎo)，靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，必須去真心實(shí)意地落實(shí)“新非公36條”。

　　決策者只要是堅(jiān)持改革，不動(dòng)搖、不停滯、不倒退，那麼今後的財(cái)政絕不是捉襟見(jiàn)肘的問(wèn)題，而是會(huì)暴露一個(gè)“大窟窿”，會(huì)不得不倒逼財(cái)稅體制進(jìn)行一場(chǎng)大改革。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定地步，收支缺口困境決定了，不得不從國(guó)企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部分國(guó)企股權(quán)為內(nèi)容的“國(guó)退民進(jìn)”改革中尋找出路。

　　新京報(bào)：那改革突破口在哪？

　　夏斌：下一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的方向應(yīng)該是，以縮小居民收入差距和要素價(jià)格“兩大核心”改革為“突破口”，並以此推動(dòng)土地徵地制度、社會(huì)保障體系、財(cái)稅體制改革和國(guó)退民進(jìn)四大重點(diǎn)改革。

　　把土地增值收入歸還農(nóng)民

　　新京報(bào)：縮小收入差距改革涉及的利益集團(tuán)也很多，你覺(jué)得該怎麼改？

　　夏斌：我認(rèn)為，在全國(guó)城鄉(xiāng)，應(yīng)儘快出臺(tái)已討論七八年的以“提低、控高、擴(kuò)中”為主要內(nèi)容的改革方案。“方案”應(yīng)像十八大報(bào)告提出“翻番”的量化目標(biāo)那樣，必須要有具體量化的數(shù)據(jù)或比例目標(biāo)。

　　第一，未來(lái)八年中，“提低、控高、擴(kuò)中”必然涉及逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等扶弱內(nèi)容；第二，明確逐年縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障水準(zhǔn)差距的量化目標(biāo)；第三，為解決居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄制定全面、逐步提高國(guó)民福利水準(zhǔn)的各項(xiàng)社會(huì)保障的量化目標(biāo)。

　　這樣必然會(huì)引起國(guó)家財(cái)政入不敷出，也可進(jìn)一步倒逼財(cái)稅部門通盤考慮財(cái)稅體制的改革，制定中長(zhǎng)期改革預(yù)算。與此同時(shí)，為了解決因長(zhǎng)期負(fù)利率而形成的居民財(cái)産損失，也要求倒逼金融部門應(yīng)結(jié)合宏觀調(diào)控需求，制定利率逐年市場(chǎng)化的改革方案。

　　新京報(bào)：其實(shí)收入分配改革中，城鄉(xiāng)差距是關(guān)鍵，如何提高農(nóng)民收入？

　　夏斌：在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民的收入，重點(diǎn)是必須依法進(jìn)一步改革土地徵地制度，把土地級(jí)差收入和長(zhǎng)期增值收益真正歸還給農(nóng)民。目前城鄉(xiāng)居民財(cái)産性收入差距超過(guò)城鄉(xiāng)居民的收入分配差距，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民貧富差距拉大的顯著原因之一。

　　實(shí)施土地徵地制度改革，實(shí)際上只是要求在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地、宅基地“確權(quán)、登記、領(lǐng)證”的工作基礎(chǔ)上，真正回歸落實(shí)十七屆三中全會(huì)早已確立的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”兩大原則。改革政府壟斷經(jīng)營(yíng)土地制度，允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出租、出讓、入股、信託等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)。

　　土地出讓金驟減倒逼財(cái)稅改革

　　新京報(bào)：把土地的增值收益回歸農(nóng)民後，地方政府的財(cái)政收入問(wèn)題如何解決？長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓金是地方政府重要的資金來(lái)源。

　　夏斌：其實(shí)通過(guò)這一改革，財(cái)政可在規(guī)範(fàn)、統(tǒng)一契稅、房産稅等稅種改革基礎(chǔ)上，形成合理的房産稅制度，增加一些財(cái)政收入。但另一方面，土地出讓金的驟然減少將大幅度減少城市建設(shè)資金。

　　按有關(guān)規(guī)定，在土地出讓金扣除土地交易成本後的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出。若土地出讓金驟然減少，其結(jié)果不僅僅會(huì)影響地方城市建設(shè)，還將直接嚴(yán)重影響各地農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等，絕大多數(shù)的地方財(cái)政將難以生存。最終必將會(huì)紛紛要求中央與地方財(cái)力和事權(quán)重新劃分，要求財(cái)稅體制改革。

　　再考慮收入分配、社會(huì)保障體系改革中新增的財(cái)政支出以及多年累積的地方融資平颱風(fēng)險(xiǎn)化解等因素，國(guó)家財(cái)政必然會(huì)難以維持下去。

　　新京報(bào)：那怎麼辦？

　　夏斌：決策者只要是堅(jiān)持改革，不動(dòng)搖、不停滯、不倒退，那麼今後的財(cái)政絕不是捉襟見(jiàn)肘的問(wèn)題，而是會(huì)暴露一個(gè)“大窟窿”，會(huì)不得不倒逼財(cái)稅體制進(jìn)行一場(chǎng)大改革。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定地步，收支缺口困境決定了，不得不從國(guó)企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部分國(guó)企股權(quán)為內(nèi)容的“國(guó)退民進(jìn)”改革中尋找出路。

　　新京報(bào)：這就是倒逼的改革。

　　夏斌：只要堅(jiān)持深化上述各項(xiàng)改革，未來(lái)的國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)相當(dāng)大的收支缺口肯定是難以避免的。而要真正解決此問(wèn)題，最有可能實(shí)施的制度調(diào)整是動(dòng)用政府手中掌握的大量現(xiàn)存資源，來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最後形成，即財(cái)稅體制和國(guó)退民進(jìn)的改革。

　　應(yīng)打破政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)絕對(duì)控股

　　新京報(bào)：財(cái)稅體制改革具體該怎麼改？

　　夏斌：收入分配改革、土地徵地制度改革、社會(huì)保障改革等幾乎各領(lǐng)域的改革，其改革的結(jié)果，最後都會(huì)直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。此時(shí)如果財(cái)稅體制不改革，其他改革都將難以進(jìn)行。在本輪改革中，涉及面最廣、情況最複雜、歷時(shí)最長(zhǎng)，最需要在短期急處理、中期有安排、長(zhǎng)期有預(yù)期的改革，是財(cái)稅體制大改革。因此可以説，財(cái)稅體制改革是本輪改革中最難啃的“骨頭”之一。

　　政府要有充分的思想準(zhǔn)備，要在配合當(dāng)前收入分配改革和為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展而採(cǎi)取“積極財(cái)政政策”之時(shí)，認(rèn)認(rèn)真真地去重新思考中央與地方政府的財(cái)力與事權(quán)關(guān)係，適度提高地方政府收入比重，合理測(cè)算中長(zhǎng)期國(guó)家財(cái)政的收支缺口及動(dòng)態(tài)變化，全面制定中國(guó)中長(zhǎng)期財(cái)稅體制漸進(jìn)改革方案，並在各項(xiàng)改革的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，及時(shí)修正方案。

　　新京報(bào)：不少反對(duì)國(guó)退民進(jìn)改革的人認(rèn)為這樣會(huì)影響執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　夏斌：逐步並適當(dāng)降低國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，不會(huì)影響執(zhí)政基礎(chǔ)。為什麼？縱觀世界各國(guó)，一國(guó)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)作，靠什麼？一靠法律法規(guī)制度健全，這是基礎(chǔ)；二靠宏觀調(diào)控政策得當(dāng)，這起決定性作用。國(guó)有成分比重高，並不意味經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然快。民營(yíng)成分比重低，也並不意味經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然慢。

　　強(qiáng)調(diào)“國(guó)退民進(jìn)”，在當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，絲毫不影響加強(qiáng)對(duì)關(guān)係國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和影響力，只是意味著：對(duì)“重要和關(guān)鍵”之外的行業(yè)與領(lǐng)域，應(yīng)該有計(jì)劃地“退”；即使對(duì)“重要和關(guān)鍵”的行業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施“控制力與影響力”仍要分門別類，未必對(duì)相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域都要實(shí)施百分之百的控股權(quán)或絕對(duì)的控股權(quán)。

　　新京報(bào)：哪些是重要和關(guān)鍵領(lǐng)域？

　　夏斌：比如，要堅(jiān)決打破現(xiàn)有對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信託、基金公司等40多家中央金融機(jī)構(gòu)幾乎為政府絕對(duì)控股，控股權(quán)益高達(dá)3.3萬(wàn)億元的局面。要處理好國(guó)有企業(yè)進(jìn)入房地産市場(chǎng)問(wèn)題、高檔酒店、賓館、招待所等非主業(yè)投資，還要認(rèn)真研究處置目前國(guó)有實(shí)體企業(yè)對(duì)40多家金融企業(yè)所持約2070億元的資本及權(quán)益。對(duì)各級(jí)地方政府及下屬的財(cái)政等部門持有的國(guó)企及地方金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，應(yīng)參照中央國(guó)企及中央國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)處置辦法實(shí)行。

　　改革方案今年內(nèi)應(yīng)完成

　　新京報(bào)：概括你的改革“路線圖”，就是由縮小收入差距與要素價(jià)格“兩大核心”入手，推動(dòng)土地徵地制度、社會(huì)保障體系以及相應(yīng)放鬆各種行政管制的改革。當(dāng)真正破解土地徵地制度、社會(huì)保障問(wèn)題之時(shí)，也可能正是地方建設(shè)資金缺口、融資平颱風(fēng)險(xiǎn)徹底暴露之時(shí)。由此推動(dòng)財(cái)稅體制改革和國(guó)退民進(jìn)改革。

　　夏斌：具體説，在農(nóng)村，重點(diǎn)是土地徵地制度改革；在城市，重點(diǎn)是社會(huì)保障制度改革；在國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度層面，重點(diǎn)是財(cái)稅體制和“國(guó)退民進(jìn)”改革。其中財(cái)稅體制和“國(guó)退民進(jìn)”的改革，是最終決定這輪改革能否成功的關(guān)鍵。沒(méi)有財(cái)稅制度的大改革，中國(guó)這一輪經(jīng)濟(jì)改革之坎是邁不過(guò)去的。

　　當(dāng)然也可以預(yù)料，“四大重點(diǎn)”的改革，將牽動(dòng)各級(jí)政府與國(guó)民、各個(gè)領(lǐng)域與各個(gè)階層，涉及方方面面利益的調(diào)整，情況相當(dāng)複雜，也是最難解決的。因此，更需要決策者早早統(tǒng)籌安排。

　　新京報(bào)：改革要統(tǒng)籌安排，在改革時(shí)機(jī)上，孰先孰後？

　　夏斌：已有的教訓(xùn)證明，改革中對(duì)政府有關(guān)部門不能沒(méi)有改革壓力，不能允許政府部門間“無(wú)時(shí)限”的“協(xié)調(diào)、磋商”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在下去。

　　根據(jù)全面改革內(nèi)容“先後次序、輕重緩急”的不同，在改革方案制定的時(shí)限要求上，原則上都應(yīng)在2013年內(nèi)完成。具體可限定在3-9個(gè)月。根據(jù)改革內(nèi)容的不同，有些方案設(shè)計(jì)本身並不難，難的是具體的執(zhí)行過(guò)程，如利率市場(chǎng)化改革方案，個(gè)別資源的價(jià)格改革方案等。對(duì)此類方案的設(shè)計(jì)，要求在較短的時(shí)間內(nèi)必須拿出。有些改革還需經(jīng)大量的調(diào)查與研究，方案設(shè)計(jì)的時(shí)間可稍長(zhǎng)些，如社會(huì)保障制度改革、土地徵地制度改革。從總體上説，各項(xiàng)方案之間要能銜接，形成統(tǒng)一的時(shí)間表。

　　統(tǒng)一的時(shí)間表制定後，具體的執(zhí)行操作可根據(jù)不同的改革內(nèi)容，確定不同的時(shí)間目標(biāo)。但是原則上應(yīng)在未來(lái)3-5年內(nèi)，健全或基本健全中國(guó)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的機(jī)制與制度。能否取得這輪改革的最後成功，關(guān)鍵取決於決策者的戰(zhàn)略勇氣與歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。(記者 蘇曼麗)

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