鐵路沿線土地綜合開發(fā)在2014年可謂“雷聲大、雨點小”，儘管國務(wù)院出臺了《關(guān)於支援鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見(國辦發(fā)〔2014〕37號)》(以下簡稱“37號文”)，但在地方層面一直沒有實質(zhì)性進展。

　　這一局面在2015年2月終於被打破，《中國經(jīng)營報》記者近日獲悉，濟南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟青高鐵”)站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認可。據(jù)了解，鐵總負債超過3.5萬億元，地方政府投資鐵路的資金壓力也在增大，多方位籌資建鐵路成為各方認可的途徑，加速土地綜合開發(fā)也成為鐵路部門的必然選擇。

　　不過，有利益就有紛爭，濟青高鐵的沿線土地綜合開發(fā)方案也經(jīng)歷了鐵路投資方與沿線各地方政府的反覆博弈。業(yè)內(nèi)人認為，上述開發(fā)模式一旦有成功的例子，會很快得到複製，即便有博弈，也無法阻擋鐵路建設(shè)的熱情，2015年鐵總計劃8000億元的投資依然會是各地爭搶的香餑餑。

　　首個獲鐵總認可的方案

　　山東省發(fā)改委副主任秦柯2月6日表示，山東省將加快推進鐵路項目沿線土地綜合開發(fā)，積極對濟青高鐵站場周邊土地進行綜合開發(fā)，減輕濟青高鐵融資壓力，統(tǒng)籌做好土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的相互銜接，按照市場化、集約化原則，依法取得土地，進行綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支援鐵路建設(shè)。

　　2015年1月12日，濟青高鐵項目可行性研究報告獲國家正式批復(fù)。事實上，在制定可研報告的同時，山東省還制定了相應(yīng)的土地開發(fā)方案。據(jù)秦柯介紹，山東省聯(lián)合鐵道部第三勘察設(shè)計院制定的濟青高鐵站場周邊土地綜合開發(fā)方案，獲得中國鐵路總公司高度認可，這也是全國第一個同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項目。

　　據(jù)了解，濟青高鐵全長307公里，規(guī)劃輸送能力單向5000萬人/年，計劃今年3月份開工建設(shè)，建設(shè)工期為4年。項目總投資估算599.8億元，由山東省與中國鐵路總公司按80%：20%比例合資，山東省政府已明確，由山東高速[1.30% 資金 研報]集團(以下簡稱“山東高速”)代表山東省政府出資，由山東高速控股的山東鐵路建設(shè)投資公司牽頭組建濟青高鐵項目法人實體。

　　山東省發(fā)改委一位參與濟青高鐵土地綜合開發(fā)方案制定的內(nèi)部人士袁立(化名)向記者透露，已經(jīng)上報給鐵總的土地開發(fā)方案，只是一個大致的規(guī)劃性方案，制定這份方案的主要目的，是幫助濟青高鐵項目獲批。事實上，為了真正實施土地開發(fā)，省發(fā)改委另外制定了一份詳細的土地開發(fā)方案，正在準備呈報給省領(lǐng)導(dǎo)。未來濟青高鐵沿線每個市都將成立一個土地開發(fā)公司，負責對該市高鐵站場周邊進行開發(fā)。

　　“簡單點説，新建鐵路沿線土地綜合開發(fā)，就是在確定鐵路站場位置之後，與沿線各地政府協(xié)商土地開發(fā)的規(guī)模和方案，然後向上申報方案和用地指標，流程上來看很簡單，但操作起來由於牽涉面廣，過程非常複雜。”袁立表示。

　　鐵路投資方博弈地方政府

　　在袁立的記憶中，制定土地開發(fā)方案的過程，就是鐵路投資方和地方政府的博弈過程。

　　首先引發(fā)爭議的是37號文中“土地綜合開發(fā)”的含義。儘管37號文提出“促進鐵路建設(shè)投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項目的資金籌集能力和收益水準”，並要求“地方政府統(tǒng)籌鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，通過綜合開發(fā)用地供應(yīng)與鐵路建設(shè)聯(lián)動等措施，引導(dǎo)市場主體實施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)，有力有序推進鐵路建設(shè)”。但袁立表示，文件並未明確鐵路投資主體要進行的是土地的一級開發(fā)還是二級開發(fā)。在土地開發(fā)過程中，最掙錢的是土地一級開發(fā)，也就是土地劃給投資方後，在完成徵地、拆遷、“三通一平”等步驟之後，直接把地賣掉，這是穩(wěn)賺不賠的。土地二級開發(fā)就有很多不確定性，比如投資方在這塊地上搞房地産，但如果房子賣不出去，就砸手裏了。

　　“37號文對土地一級和二級開發(fā)的問題只字未提，我估計是因為太敏感了，所以不敢提，但在實際執(zhí)行過程中，由於新建站場的土地屬於地方政府，鐵路投資主體應(yīng)該負責哪一級的開發(fā)，大家就有了爭論。”袁立介紹，最初濟青高鐵沿線各市政府和山東省國土資源廳都認為，鐵路投資方只負責搞二級開發(fā)，也就是投資方按市場價從各市拿地，然後再進行土地開發(fā)。但鐵路投資方認為，二級開發(fā)投資大、週期長、風(fēng)險高，只做二級開發(fā)沒法弄。最後，省裏提出，濟青高鐵的投資方，應(yīng)該將沿線土地的一級開發(fā)和二級開發(fā)相結(jié)合，我們現(xiàn)在制定的方案也是爭取按照這個思路。

　　此外，37號文要求“地方政府確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”。由於文件並未對單個站場的土地規(guī)模做具體規(guī)定，於是，鐵路部門和沿線各站點的地方政府就拿多少土地的問題又展開一場較量。

　　濟青高鐵自西向東依次設(shè)置濟南東、鄒平南、淄博北、青州北、濰坊北、高密北、膠州北、青島機場站、紅島等九個車站。“在大家看來，經(jīng)濟比較好、站點比較大的地方，比如，濟南、青島，這些地方政府應(yīng)該拿出更多土地來支援鐵路建設(shè)，因為它的土地升值空間大，高鐵對其帶動效應(yīng)也大，但在方案的討論過程中，各地都不願意多拿地，經(jīng)濟強的城市説，憑什麼我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟弱的地市更是叫苦不迭。”袁立透露，大家也曾商量過“一刀切”，讓濟青高鐵沿線經(jīng)過的各市都劃定出相同面積的土地進行開發(fā)，但還是有城市不滿意。事實上，每個地方的城市規(guī)劃和站場周邊土地開發(fā)使用情況都不一樣，一刀切也確實不現(xiàn)實。

　　鐵路沿線土地開發(fā)加速度

　　“雖然做土地綜合開發(fā)有很大難度，但至少這樣還能掙點錢支援鐵路建設(shè)，我們的思路是，先把濟青高鐵作為樣本嘗試，未來其他鐵路項目也要搞土地綜合開發(fā)。”袁立表示，現(xiàn)在，山東在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上已經(jīng)走在了前列，下一步，要爭取讓濟青高鐵成為全國首個實現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項目。

　　事實上，自去年8月國務(wù)院發(fā)佈37號文之後，鐵路沿線土地綜合開發(fā)一直沒有實質(zhì)性進展。去年11月，中國鐵路總公司就鐵路沿線土地開發(fā)進展緩慢問題做出部署，要求各鐵路局務(wù)必倒排工作進度，抓緊做好地籍測量、四鄰指界、評估報告和授權(quán)經(jīng)營處置報批等重點工作，切實承擔主體責任。

　　在今年1月底召開的中國鐵路總公司工作會議上，盛光祖又強調(diào)，“2015年，鐵路系統(tǒng)將加大資産經(jīng)營開發(fā)力度。按照國家對鐵路土地授權(quán)經(jīng)營的政策，將分類推進既有和新增土地綜合開發(fā)，力爭實現(xiàn)綜合開發(fā)收益最大化。”

　　根據(jù)鐵總公佈的數(shù)據(jù)，2014年鐵路完成建設(shè)投資8088億元，超額完成全年計劃，這也是繼2010年鐵路固定資産投資達到8426.52億元後的第二高，2014年，鐵路新線投産8427公里，刷新歷史最高紀錄。2015年，鐵總計劃完成投資8000億元以上，與2014年保持同樣強度和水準。

　　“鐵總已經(jīng)負債超3.5萬億元，地方政府對鐵路投資也是力不從心，按照現(xiàn)在的鐵路建設(shè)速度，加速沿線土地綜合開發(fā)是必然的選擇。”發(fā)改委綜合運輸經(jīng)濟研究所研究員董焰表示，為了解決土地開發(fā)過程中投資方和沿線各地政府的矛盾，可以更多吸引沿線政府作為鐵路項目的投資者，鐵路建設(shè)是為了地方經(jīng)濟發(fā)展，當鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)與地方政府捆綁在一起時，地方政府自然就有了提供土地的積極性。

　　湖南發(fā)改委鐵路建設(shè)辦公室相關(guān)負責人也表示，儘管實施過程矛盾很多，但加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)的大趨勢是不會改變的，現(xiàn)在要做的就是協(xié)調(diào)各方利益。（孫麗朝）