●如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律，顯然是不可能實現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律。

　　●最佳的思路是起草制定一部不動産登記法，通過新法優(yōu)於舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善。這一作法的立法成本相對較低，時間週期較短，社會效果較好。

　　●不動産登記制度是整個物權(quán)制度的核心，關(guān)係到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題，屬於基本民事法律制度的內(nèi)容，根據(jù)立法法，應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)制定法律。

　　我國《物權(quán)法》第10條明確規(guī)定，要統(tǒng)一不動産登記制度。《物權(quán)法》制定至今已經(jīng)6年過去了，不動産登記制度仍未能實現(xiàn)統(tǒng)一。

　　最近，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出，要推動不動産登記制度的改革。但究竟應(yīng)當(dāng)通過制定行政法規(guī)還是制定法律來規(guī)範不動産登記，意見不一。從物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定來看，對此並未明確。筆者認為，從中國現(xiàn)實情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)制定不動産登記法律，而不宜制定法規(guī)。

　　修改現(xiàn)行法必須通過制定法律方式來進行

　　在我國，不動産的範圍十分寬泛，不僅包括了土地，還包括了地上建築物、附屬物以及地下礦産資源、林地草原等。因此，不動産登記制度的統(tǒng)一至少要包括土地、房屋、草原、林地登記制度的統(tǒng)一，但有關(guān)這些不動産的登記，都已由相關(guān)主管部門依據(jù)現(xiàn)行法律負責(zé)。這些法律包括城市房地産管理法、草原法、擔(dān)保法、土地管理法等。

　　從這些法律可見，不動産登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構(gòu)建的，即管理有關(guān)不動産的部門負責(zé)相關(guān)不動産的登記事務(wù)。例如《擔(dān)保法》第42條規(guī)定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無地上定著物的土地使用權(quán)抵押的，為核發(fā)土地使用權(quán)證書的土地管理部門；(二)以城市房地産或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建築物抵押的，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門；(四)以航空器、船舶、車輛抵押的，為運輸工具的登記部門；(五)以企業(yè)的設(shè)備和其他動産抵押的，為財産所在地的工商行政管理部門。”

　　顯然，從該條規(guī)定可以看出，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機關(guān)所享有的行政管理的職權(quán)，而不是一種公示方法，這就造成了登記機構(gòu)與行政機關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。多個行政機關(guān)負責(zé)對不同的不動産加以管理，由此形成了分散登記的現(xiàn)象，如土地由土地管理部門管理，建設(shè)用地使用權(quán)登記也在土地管理部門進行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關(guān)林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進行；房屋由城建部門管理，産權(quán)登記也在該部門進行。這種分散登記的弊端是顯而易見的。

　　如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律，顯然是不可能實現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律。

　　制定新法的立法成本較低

　　採取制定行政法規(guī)模式的思路是，首先對現(xiàn)行法律都進行修改之後，再啟動行政法規(guī)的制定。筆者認為，這種方式也存在明顯的不足之處。

　　一方面，由於需要修改的有關(guān)不動産登記的現(xiàn)行法律數(shù)量較多，而且對法律的修改屬於立法活動，程式較為嚴格和複雜，如果等這些法律都一一修改完畢之後，才能啟動不動産統(tǒng)一登記的行政法規(guī)立法活動，則可能需要花費較長時間。

　　另一方面，修改法律和制定新的行政法規(guī)之間，能否做到有效銜接，是一個複雜的問題。如果在相關(guān)法律修改完畢之後行政法規(guī)仍未出臺，則將出現(xiàn)一個空檔期，導(dǎo)致登記的無法可依。這種局面對整個市場經(jīng)濟秩序的維護和穩(wěn)定是十分不利的。因為不動産價值重大，涉及的經(jīng)濟活動較多，如果缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，無法展開登記活動，將是難以想像的。

　　因此，筆者認為，最佳的思路是起草制定一部《不動産登記法》，通過新法優(yōu)於舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善。這也是我國長期以來一直實行的立法原則，這一作法的立法成本相對較低，時間週期較短，社會效果較好。

　　制定新法可與物權(quán)法進行有效銜接

　　不動産登記制度要統(tǒng)一，涉及到登記規(guī)則的統(tǒng)一問題。《物權(quán)法》第二章第一節(jié)已經(jīng)就有關(guān)登記制度的基本規(guī)則作出了規(guī)定。

　　一方面，鋻於土地房屋已經(jīng)形成了各自不同的登記規(guī)則，要實行登記規(guī)則的統(tǒng)一，就必須協(xié)調(diào)好與物權(quán)法的關(guān)係，因為物權(quán)法的規(guī)則如能夠普遍適用於各種登記事務(wù)，則可以形成未來新法的總則；如果不能普遍適用，則應(yīng)將具體情況納入到分則之中。因此，要整合物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。

　　另一方面，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定也需要作出必要的修改。例如，《物權(quán)法》第12條關(guān)於登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)的規(guī)定過於簡略，要在不動産登記法中進行完善。這就必須通過立法才能實現(xiàn)，行政法規(guī)的效力層級顯然無法完成整合和修改物權(quán)法的任務(wù)。

　　制定新法可規(guī)範登記機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任

　　登記機構(gòu)因過錯造成登記錯誤應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此種責(zé)任在性質(zhì)上是一種民事責(zé)任，而不是行政責(zé)任。因為登記在性質(zhì)上不是純粹的行政行為，登記不過是物權(quán)的公示方法，登記機關(guān)並沒有通過登記創(chuàng)設(shè)了物權(quán)。由於登記機關(guān)的登記行為將産生民法上的法律後果，因此，登記機關(guān)因登記錯誤給公民、法人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任《物權(quán)法》第21條規(guī)定登記錯誤的賠償責(zé)任，本身就表明瞭其屬於民事責(zé)任。可見，立法者是從民事責(zé)任的角度出發(fā)，確立相關(guān)規(guī)範的。

　　但民事責(zé)任就涉及到司法管轄，行政機關(guān)無權(quán)在行政法規(guī)中對司法管轄問題作出規(guī)定，而必須由法律來完成這一任務(wù)。

　　行政法規(guī)的效力層次與不動産登記的重要性不匹配

　　這是很重要的一點，因為不動産登記制度是整個物權(quán)制度的核心，關(guān)係到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題。其屬於基本民事法律制度的內(nèi)容，根據(jù)立法法，應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)制定法律。從我國既往作法來看，有關(guān)不動産登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規(guī)和規(guī)章只是起到配套和輔助的作用。所以按照依法立法的要求，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持這一作法。

　　(作者為中國人民大學(xué)副校長、法學(xué)院教授)