【宏觀·政策】中企“出海”投資 商務(wù)部不再審

　　境外投資鬆綁度超過上海自貿(mào)區(qū)

　　《中國經(jīng)濟週刊》 記者 勞佳迪 | 上海報道

　　過去數(shù)十年，中企“出海”揚帆之前，首先遭遇的不是洋流和季風(fēng)，而是不得不想方設(shè)法拿到監(jiān)管部門的一紙批文。不過，最近商務(wù)部的一紙公告徹底改寫了這一被業(yè)內(nèi)詬病的遊戲規(guī)則。

　　9月初，商務(wù)部公告稱，今年10月6日起，據(jù)新修訂的《境外投資管理辦法》，除一些涉及敏感國家或地區(qū)、敏感行業(yè)的項目外，未來中企任意金額的境外投資都將採取備案制，商務(wù)部不會再對其進行核準(zhǔn)。

　　《中國經(jīng)濟週刊》記者了解到，這種將審批權(quán)力完全讓出的做法，之前已經(jīng)在上海自由貿(mào)易區(qū)試驗了一年。一張成績單似乎能説明企業(yè)的反響：上海自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波在接受媒體採訪時透露，截至今年8月底，上海自貿(mào)區(qū)已完成79個對外投資專案，有17億美元通過上海自貿(mào)區(qū)投向境外。

　　儘管商務(wù)部打開境外投資“大門”，多位接受記者採訪的業(yè)內(nèi)人士都坦言，擔(dān)心地方監(jiān)管機構(gòu)在具體執(zhí)行層面會出現(xiàn)變相審批的現(xiàn)象，目前存在的多頭監(jiān)管、立法缺失等問題仍待解決。

　　海外投資都用備案制

　　記者注意到，此次商務(wù)部的鬆綁力度空前，實際上比在上海自貿(mào)區(qū)試驗過程中放開的程度更深。據(jù)上海自貿(mào)區(qū)在成立初期出臺的《境外投資專案備案管理辦法》和《境外投資開辦企業(yè)備案管理辦法》，對允許實行備案制的境外投資一般項目依然劃有一條金額“紅線”：3億美元以下。

　　商務(wù)部國際貿(mào)易研究院中國外貿(mào)研究部副主任李健接受《中國經(jīng)濟週刊》採訪時表示，中企境外投資從審批制到核準(zhǔn)制再到備案制的政策變遷經(jīng)過了30多年，“自貿(mào)區(qū)的試驗過程是讓決策者‘膽子’更大了，慢慢改變認(rèn)識，意識到企業(yè)可以自擔(dān)風(fēng)險，未必需要通過審批來把關(guān)。”

　　一家去年初在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)註冊的基建公司總經(jīng)理李雲(yún)風(fēng)（化名）則告訴記者，公司在新加坡和澳大利亞都有業(yè)務(wù)，一直有“落子”海外的規(guī)劃，今年成為在自貿(mào)區(qū)備案的“出海軍團”的一員。

　　“核準(zhǔn)制和備案制的區(qū)別是企業(yè)投資的作業(yè)流程完全不一樣，前者是企業(yè)先到城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門逐一辦理手續(xù)，然後再和項目申請報告一起上報給政府主管部門，實質(zhì)是項目在送審之前已經(jīng)投入了大量前期費用，但是能否最終通過政府核準(zhǔn)心裏都是沒底的。”李雲(yún)風(fēng)對記者坦言，以前多次發(fā)生幾家不同公司同時完成前置程式、最後重復(fù)建設(shè)的尷尬情況，對企業(yè)的經(jīng)營資源形成浪費。

　　相比之下，上海自貿(mào)區(qū)實行整個項目備案到換匯投資的流程卻大大縮短。“先拿到備案憑證，企業(yè)再去跑各個機構(gòu)就等於只是走一遍流程，過去整個核準(zhǔn)過程需要三四個月，現(xiàn)在在區(qū)內(nèi)只用一週左右。”李雲(yún)風(fēng)表示。

　　股權(quán)投資基金弘毅投資對《中國經(jīng)濟週刊》提供的一份資料也顯示，其在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)完成的第一單PE境外投資整個流程只用了5個工作日，隨後駕輕就熟地又僅用4個工作日完成了對美國STX公司的投資。

　　而此次商務(wù)部索性取消了3億美元的金額限制，對於一般項目全面鬆綁，這在中企境外投資歷史上確實具有劃時代意義。一位熟悉政策的企業(yè)老總對《中國經(jīng)濟週刊》回憶道，20多年前，企業(yè)投資額在100萬美元以上的，項目建議書和可行性報告都需要交到當(dāng)時的國家計委來審批，合同、章程更是需要經(jīng)過經(jīng)貿(mào)部，這種嚴(yán)苛的高層審批模式一直延續(xù)到2004年。

　　“這一年發(fā)改委開始實行核準(zhǔn)制，但是核準(zhǔn)制並沒有實際給企業(yè)帶來多大便處，只是將滿足金額限制的項目核準(zhǔn)權(quán)下放到了省一級，其實只是行政壟斷內(nèi)部利益的一次重新分配。”該老總坦言，核準(zhǔn)制向備案制過渡又經(jīng)過了10年之久，也是行政部門間博弈和掣肘的結(jié)果。

　　企業(yè)擔(dān)心地方搞隱性審批

　　不過，對於靴子落地的備案制，各方的反應(yīng)也並不完全是交口稱讚，部分企業(yè)界人士甚至有些擔(dān)憂。

　　“行政部門如果是在備案過程中只扮演監(jiān)督角色，這是最健康的一種，但是也很可能在執(zhí)行的時候變成變相審批，就是由它來扮演確認(rèn)和許可的角色，等於是行政部門可以決定企業(yè)能不能獲得備案，這不僅無助於改變現(xiàn)狀，還存在更多尋租的空間，因為本來審批還要遵守《行政許可法》，備案反而不受任何限制。”某省發(fā)改委一位不願具名人士對《中國經(jīng)濟週刊》坦言。

　　國家行政學(xué)院決策諮詢部研究員王小廣也對記者直言:“據(jù)我了解，核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)換還只是簡化了一個程式，但是仍會有許多前置審批，我們在6月、7月還做過調(diào)查，有些地方，商務(wù)部取消了核準(zhǔn)制，但別的部門並沒有取消，整個系統(tǒng)理順還需要很長一段時間。”

　　“前置審批”是指政府對企業(yè)立項時的一系列評估程式的審核。“核準(zhǔn)制下，大多數(shù)企業(yè)的項目前期費用是有所降低的，但是環(huán)境影響評價、水資源論證、地質(zhì)災(zāi)害危害性評估、水土流失評估和防洪評估等這些費用是明顯增加了，大部分評審機構(gòu)其實就是行政壟斷的。”上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)註冊的一家生物技術(shù)公司董事朱明學(xué)（化名）對《中國經(jīng)濟週刊》解釋。

　　也有企業(yè)憂慮，一些地方政府未來可能通過設(shè)立扶持項目、評獎評優(yōu)項目、命名掛牌項目等方式進行公共資源的政策性分配，從而將備案制變成變相審批。

　　在先行先試的上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，關(guān)於備案制的討論也將重心移到了如何監(jiān)管的層面上。參與建言的復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟研究所研究員沈國兵告訴《中國經(jīng)濟週刊》，對於負面清單之外的投資項目由審批制改為備案制，政府投資準(zhǔn)入管理是由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事後監(jiān)管，政府的事前審批權(quán)力弱化，代之的是事中、事後監(jiān)管能力需要強化，但這一切一定要建立全國最高標(biāo)準(zhǔn)的信用體系。

　　“不論外資、中資，在自貿(mào)區(qū)的經(jīng)營活動必須建立信用記錄和信用等級，必須構(gòu)建法律體系和法治環(huán)境來強化企業(yè)自律，否則政府監(jiān)管部門事中、事後的監(jiān)管很難奏效。”沈國兵説。據(jù)記者了解，目前上海自貿(mào)區(qū)也在研究建設(shè)區(qū)內(nèi)企業(yè)的信用體系，致力於建立一個使守法企業(yè)快速發(fā)展、不守法企業(yè)自動退出的信用環(huán)境，對備案制的試水還需要構(gòu)築一道借助市場之手的防火牆。

　　業(yè)界呼籲儘快出臺《境外投資法》

　　記者在採訪中了解到，迄今為止我國還沒有統(tǒng)一和明確的《境外投資法》，無法以法律的形式統(tǒng)一和規(guī)範(fàn)對國有企業(yè)、民營、私營和合資企業(yè)及其他投資主體境外投資的標(biāo)準(zhǔn)、審批程式和管理辦法，事後監(jiān)督機制也處於真空期。

　　另一方面，除了商務(wù)部之外，國家發(fā)改委也是境外投資的監(jiān)管部門，“二龍治水”的現(xiàn)狀導(dǎo)致了政策的“打架”。據(jù)悉，此前以核準(zhǔn)制為主的境外投資管理體制是確立於2004 年，包括兩個部分：一是由商務(wù)部及省級商務(wù)主管部門來核準(zhǔn)企業(yè)的境外直接投資；二是由國家和省級發(fā)改委對境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項目進行核準(zhǔn)。

　　所以目前關(guān)於境外投資核準(zhǔn)事項也都是由商務(wù)部和國家發(fā)改委各自規(guī)定的。兩個部門規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)性,不可避免地導(dǎo)致了雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　《中國經(jīng)濟週刊》分別查閱相關(guān)規(guī)定發(fā)現(xiàn)，凡屬資源開發(fā)類境外投資項目, 都需經(jīng)國家或省級發(fā)改委核準(zhǔn), 但根據(jù)商務(wù)部的現(xiàn)行規(guī)定, 地方企業(yè)開展的能源礦産類境外投資也應(yīng)報省級商務(wù)主管部門核準(zhǔn)。

　　又如，前往未建交的國家或特定的國家和地區(qū)(如受國際制裁的國家、發(fā)生戰(zhàn)爭和內(nèi)亂的國家)的境外投資，其投資項目分別要經(jīng)過國家發(fā)改委和商務(wù)部核準(zhǔn)。

　　不僅如此，就在商務(wù)部此次全面放開中企境外投資備案制時，發(fā)改委執(zhí)行的依據(jù)仍是今年5月修訂的《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》。根據(jù)第七條規(guī)定，中方投資額10億美元及以上的境外投資項目仍然需要由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。

　　值得一提的是，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二 條規(guī)定, 國務(wù)院各部門制定規(guī)章時, 涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)範(fàn)圍的事項, 應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合製定規(guī)章。因此，近年來業(yè)界對於由國務(wù)院牽頭制定一部境外投資法的呼聲漸高。

　　事實上，在經(jīng)濟發(fā)達國家，由於境外投資的發(fā)展要求，審批機關(guān)通常是由法律規(guī)定的專門管理機構(gòu)，由政府的一個部門或委員會來執(zhí)行，或國家儲備銀行，或政府機關(guān)和銀行。以韓國為例，其海外投資的審批就是經(jīng)財務(wù)部長委任, 韓國銀行行長執(zhí)行的, 具體審批歸由韓國銀行下設(shè)的海外投資事業(yè)審議委員會負責(zé)，實行統(tǒng)一管理。

　　而在國內(nèi)，現(xiàn)行海外投資審批機關(guān)數(shù)量繁雜，中央級的不僅有國家發(fā)改委和商務(wù)部，財政部、央行、外匯管理局、外交部等都享有一部分海外投資審批權(quán)。同時，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市等地方政府以及各企業(yè)的上級主管部門的參與更加重了多級審批的困局。

　　（實習(xí)生張文靜對此文亦有貢獻）