自2011年地方政府自行發(fā)債的閘口開啟之後，自行發(fā)債試點(diǎn)省市在2013年再次擴(kuò)圍。根據(jù)財(cái)政部4日發(fā)佈的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在首批試點(diǎn)的上海市、浙江省、廣東省、深圳市之外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇省和山東省在2013年也加入到自行發(fā)債試點(diǎn)的行列中。至此，我國地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)已擴(kuò)至6個(gè)省市。

　　接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採訪的業(yè)內(nèi)專家表示，雖然發(fā)債額度和規(guī)模佔(zhàn)地方財(cái)政收入比例不是很高，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對改革和完善目前財(cái)政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試。要徹底解決正在擴(kuò)張的地方政府性債務(wù)問題，亟須探索一整套完善、透明的地方發(fā)債制度和規(guī)則，替代不夠規(guī)範(fàn)的地方融資平臺負(fù)債。

　　推進(jìn)

　　發(fā)債試點(diǎn)省市再次擴(kuò)圍

　　自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。

　　我國地方政府舉債融資有一個(gè)演變發(fā)展的過程。1998年亞洲金融危機(jī)期間，國務(wù)院決定增發(fā)國債，由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級政府，用於地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目。2009年國際金融危機(jī)期間，為幫助地方政府解決所有經(jīng)濟(jì)刺激方案中配套資金不足的問題，國務(wù)院同意由財(cái)政部代理髮行地方債券。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

　　中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採訪時(shí)表示，分稅制改革之後，地方財(cái)政相對獨(dú)立，客觀上來説，地方政府就有發(fā)債的訴求。但是由於種種原因，地方政府並沒有被賦予發(fā)債的權(quán)利。“從財(cái)政轉(zhuǎn)貸、到財(cái)政代發(fā)，再到地方自行發(fā)債以及現(xiàn)在的自行發(fā)債擴(kuò)容，這是個(gè)好事。未來，自行發(fā)債也應(yīng)該全面鋪開。”楊志勇指出。

　　財(cái)政部最新發(fā)佈的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》指出，發(fā)債定價(jià)機(jī)制包括承銷和招標(biāo)，具體發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價(jià)基準(zhǔn)，採用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。2013年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

　　在2011年地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)剛啟動時(shí)，試點(diǎn)省(市)政府債券期限為3年和5年，而後在2012年，債券期限擴(kuò)充至3年、5年和7年。根據(jù)《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，2013年政府債券期限也為3年、5年和7年，試點(diǎn)省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%)。

　　“債券有一個(gè)期限結(jié)構(gòu)合理化問題增加一個(gè)期限品種，將更有利於地方政府的債務(wù)管理。”楊志勇指出。

　　中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長趙錫軍對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，從試點(diǎn)省市自行發(fā)債經(jīng)驗(yàn)來看，雖然發(fā)債額度和規(guī)模佔(zhàn)地方財(cái)政收入比例不是很高，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對改革和完善目前財(cái)政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試，為緩解地方政府資金壓力開闢了新的途徑。

　　“未來自行發(fā)債試點(diǎn)應(yīng)該會向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)、財(cái)政收入高和政府信譽(yù)有保證的地區(qū)拓展，具體會到什麼程度，財(cái)政部應(yīng)該會有一些具體安排。”趙錫軍稱。

　　解決

　　地方政府性債務(wù)需“疏導(dǎo)”

　　提到地方債務(wù)問題，通常引用的是一個(gè)詞語是“地方政府性債務(wù)”。地方政府性債務(wù)並不同於上文所説的地方債，它更多的是包含地方政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的一些其他債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。

　　國家審計(jì)署對36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)餘額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12 .94%。這36個(gè)地方政府本級中，有11個(gè)省本級和13個(gè)省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個(gè)省本級和8個(gè)省會城市本級債務(wù)增長率超過20%。一些省會城市本級債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，由於償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。

　　從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)餘額中，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別佔(zhàn)45 .67%、25 .37%，仍是主要的舉借主體。其中，融資平臺公司和其他單位債務(wù)餘額增長較大，分別比2010年增加3227 .34億元和1295 .72億 元 ， 增 長 比 率 分 別 為22 .50%和32.42%。

　　地方政府性債務(wù)的快速增長引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。尤其是很多藏在黑箱裏的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)，更加劇了人們對地方政府性債務(wù)的擔(dān)憂程度。審計(jì)署指出，隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信託貸款、融資租賃、售後回租、發(fā)行理財(cái)産品、B T (建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。

　　國際貨幣基金組織（IMF）此前表示，如果將地方政府融資平臺包括在內(nèi)，“增擴(kuò)”概念下 的 廣 義 政 府 債 務(wù) 估 計(jì) 已 增 加到G D P的近50%，相應(yīng)的“增擴(kuò)”財(cái)政赤字在2012年約為G D P的10%。

　　“很多地方政府甚至不知道自己究竟負(fù)擔(dān)了多少債務(wù)。而要解決地方政府的問題，不能靠堵，只能靠疏導(dǎo)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府債務(wù)這麼亂，地方發(fā)債不能輕易放開，但問題是正因?yàn)椴环砰_才這麼亂。只有債務(wù)更加透明，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)才更容易防範(fàn)。”楊志勇指出。

　　允許地方政府自行發(fā)債無疑是“開前門”和“陽光化”的過程。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，2012年底債務(wù)餘額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別佔(zhàn)78 .07%和12 .06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。業(yè)內(nèi)專家表示，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行衝擊壓力較大，容易形成不良資産。現(xiàn)在允許公開在資本市場進(jìn)行融資，這樣也減輕了銀行産生不良資産的壓力。

　　意義

　　探索地方發(fā)債新機(jī)制

　　從目前地方政府自行發(fā)債經(jīng)驗(yàn)來看，其發(fā)債額度受到嚴(yán)格控制，且佔(zhàn)地方財(cái)政收入比重有限，其象徵意義大於實(shí)質(zhì)意義，但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，拓展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)更重要的是應(yīng)總結(jié)出一整套完善發(fā)債規(guī)則和制度，為地方政府性債務(wù)問題化解找到一種可持續(xù)性解決方案。

　　花旗銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採訪時(shí)表示，地方政府債務(wù)有解決空間，關(guān)鍵是怎麼解決，如果只是像以往四個(gè)省市一樣象徵性發(fā)債，對緩解地方債務(wù)幫助不是很大。“試點(diǎn)多幾個(gè)少幾個(gè)不重要，試點(diǎn)關(guān)鍵作用是摸出一套制度來，最後變得可複製可推廣，這個(gè)很重要。”

　　對於地方政府目前融資模式，有業(yè)內(nèi)人士指出，由於中國目前法律不允許地方政府自行通過“正門”直接發(fā)債，卻默認(rèn)地方政府通過融資平臺公司用不規(guī)範(fàn)、不透明、成本高的方式走“後門”大肆舉債，這讓預(yù)演算法形同虛設(shè)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效防範(fàn)，地方政府債務(wù)管理因此實(shí)際處於被動失控的局面。因此，修訂預(yù)演算法允許地方政府合法地借債已勢在必行。

　　我國現(xiàn)行的《預(yù)演算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

　　金融專家趙慶明此前在接受記者採訪時(shí)稱，目前解決政府債務(wù)危機(jī)最迫切辦法就是修改預(yù)演算法，允許地方政府發(fā)行市政債，資金專門用於基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共産品，但前提是地方政府財(cái)政預(yù)算必須由地方人大主導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，高效執(zhí)行和嚴(yán)格監(jiān)管，防止地方政府亂花錢。

　　“地方政府目前面臨問題是，要麼繼續(xù)想盡各種辦法以各種成本融資，位置好還能賣地，要麼馬上面臨資金枯竭。”在沈明高看來，地方政府債務(wù)問題需要找到一個(gè)可持續(xù)解決方案，首先要弄清地方政府有多少債務(wù)，提高透明度，使資産負(fù)債表經(jīng)得起檢驗(yàn)。而在有了真實(shí)資産負(fù)債表數(shù)據(jù)之後，才能判斷地方政府發(fā)債是否可持續(xù)和債務(wù)上限。此外，地方政府不應(yīng)寅吃卯糧，要合理安排資金使用。“要有約束機(jī)制，有兩種，一種是地方人大約束，第二種是中央政府或市場約束。”

　　業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府自行發(fā)債是一個(gè)新的機(jī)制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)範(fàn)的地方融資平臺的隱性負(fù)債，這個(gè)機(jī)制應(yīng)該有一套制度和規(guī)則，一定要更清晰、透明地按照規(guī)則接受應(yīng)有的約束，走全套的程式，實(shí)行全程的監(jiān)督。□記者　張莫　趙東東