已試點(diǎn)的上海、廣州等特大城市方案設(shè)計(jì)仍有很大改進(jìn)空間

　　取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口界限，破解城鄉(xiāng)二元壁壘；特大城市可積分落戶，北京等地將出臺相應(yīng)政策；調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”；健全人口資訊管理制度，促進(jìn)政策精準(zhǔn)有效；充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意願(yuàn)，力保合法權(quán)益……

　　7月30日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)於進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，備受關(guān)注的中國戶籍制度改革方案得以面世。

　　在外界看來，這一醞釀數(shù)年的新政，至少在如上五方面有所突破。站在全面深化改革的起跑之年，上述諸多戶籍新政如特大城市實(shí)行積分落戶等政策如何落地收效，仍有諸多難題待解。

　　特大城市積分入戶

　　“積分落戶制”考量的主要指標(biāo)是外來戶籍者在該城市的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等。

　　記者注意到，此次戶籍改革制度強(qiáng)調(diào)以“差異化”的方式推進(jìn)——能放開的放開，該控制的控制。《意見》明確，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，同時(shí)將嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。對城區(qū)人口500萬以上的城市建立完善的“積分落戶制”和公開透明的落戶通道。

　　“積分落戶制”考量的主要指標(biāo)是外來戶籍者在該城市的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等，合理設(shè)置積分分值。達(dá)到規(guī)定分值的流動(dòng)人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ∪丝凇?/p>

　　7月30日，公安部、教育部、發(fā)改委等多部門介紹了《關(guān)於進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的有關(guān)情況。公安部副部長黃明明確表示，特大城市尤其是超過千萬人口的城市，人口壓力太大。北京、上海與廣州，在過去的十年中，年均增長流動(dòng)人口40萬人至50萬人。總體來説，將來特大城市要嚴(yán)控規(guī)模，按照中央的要求建立完善積分制、建立公開透明的通道。同時(shí)，要根據(jù)各個(gè)城市實(shí)際情況出臺具體政策。

　　業(yè)界普遍認(rèn)為，此次新政對於特大城市可採取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏，這是首次在國家層面為特大城市的人口問題正式提出了解決方案。而這一新政是在公共服務(wù)沒有辦法滿足一步到位的戶籍制度改革需求的背景下推出的。

　　在廣州大學(xué)教授謝建社看來，城市流動(dòng)人口的管理需要有一種完善的管理模式和激勵(lì)機(jī)制。建議實(shí)行梯度累進(jìn)的公共服務(wù)管理，即根據(jù)流動(dòng)人口務(wù)工年限的增長享受逐步升級的市民待遇。這種管理既能使流動(dòng)人口獲取公共服務(wù)的機(jī)會，又能使流動(dòng)人口在市民化的漸進(jìn)過程中做好融入城市的準(zhǔn)備。而“積分入戶”與這種預(yù)期不謀而合，它恰好在原有的戶籍上進(jìn)行突破，為農(nóng)民工成為新市民提供了新途徑，同時(shí)也將對城市人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

　　積分門檻引爭議

　　專家認(rèn)為，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數(shù)人基本不可能達(dá)到要求。

　　據(jù)記者了解，積分落戶制度此前在天津、上海等多個(gè)城市已經(jīng)開始進(jìn)行了積極的探索。值得一提的是，上述城市在積分考核中的方案設(shè)計(jì)也引來不少輿論質(zhì)疑。

　　綜觀此前各地積分入戶改革方案，指標(biāo)設(shè)計(jì)大多呈現(xiàn)出向高學(xué)歷、高技能、向財(cái)富人才傾斜的導(dǎo)向。這讓業(yè)界普遍感覺該項(xiàng)改革門檻過高，最需要解決戶籍問題的農(nóng)民工仍然“入戶難”，這與戶籍制度改革的理想尚有差距。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田也認(rèn)可上述觀點(diǎn)。

　　鄭風(fēng)田表示，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數(shù)人基本不可能達(dá)到要求。

　　以上海為例，2013年6月，上海頒布了《上海市居住證管理辦法》和《居住證積分管理試行辦法》。居住證積分體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成。總體看，年紀(jì)越輕、學(xué)歷越高、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級越高、繳社保年限越長的，總積分越高。此外，只要滿足居住證持有達(dá)到七年、積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)等條件，就有資格獲得上海戶籍。但該政策針對的對象不是所有的外來人員，而是滿足居住證制度要求的“引進(jìn)人才”。

　　以重點(diǎn)大學(xué)碩士畢業(yè)生為例，如其在校期間並無特殊學(xué)術(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)，也沒有其他加分經(jīng)歷，最終“積分”為65分。而由於落戶人數(shù)限制，近幾年上海落戶的“錄取線”約為71分。這也就意味著，一名重點(diǎn)大學(xué)碩士畢業(yè)生也難以因分落戶。

　　2011年，廣州開始試行外來務(wù)工人員積分入戶制度。這一積分入戶制度並非針對應(yīng)屆大學(xué)生，而是針對擁有工作居住證的非戶籍常住人口，尤其是流動(dòng)人員主體——農(nóng)民工。按照廣州現(xiàn)行積分標(biāo)準(zhǔn)，年齡、文化程度、職稱、是否擁有住房都決定著申請入戶者的積分多少。與此同時(shí)，曾參與獻(xiàn)血、義工等社會服務(wù)，同樣能為自己的“考卷”加分。

　　與上海類似的是，雖然廣州積分制度有申報(bào)門檻分，但僅僅滿足門檻條件，並不能獲得入戶資格。由於每年僅有3000個(gè)落戶名額，最終入戶分?jǐn)?shù)還要靠積分確定，如2013年“錄取線”便為138分，這一分?jǐn)?shù)比65分的“標(biāo)準(zhǔn)門檻分”要高出約60%。

　　數(shù)據(jù)顯示，2010年至2013年，僅有6000人通過積分制得到了廣州戶口。而據(jù)全國第六次人口普查顯示，廣州常住人口為1270萬，非廣州戶籍人口為476萬，數(shù)量龐大。

　　廣州發(fā)改委副主任陳浩鈿對此作出解釋稱，廣州目前常住人口已經(jīng)超千萬，面臨著人口、資源和環(huán)境等的壓力，也面臨著公共服務(wù)的壓力，積分入戶制度需控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

　　北京積分管理思路猜想

　　按照政策要求，穩(wěn)定住所、個(gè)人教育與文化程度、專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)、穩(wěn)定工作、參保年限、連續(xù)居住年限等都會是基本指標(biāo)。

　　目前，北京針對非特殊人群一般有三種落戶方式：考公務(wù)員、事業(yè)單位、進(jìn)入大型央企的重要崗位。應(yīng)聘有進(jìn)京指標(biāo)的國企、高科技單位、高校等單位的部分崗位。錄取能解決北京戶口的大學(xué)生村官和大學(xué)生社工崗位。

　　對於仍未實(shí)施積分落戶政策的北京來説，在《意見》發(fā)佈之後，應(yīng)以何種路徑對積分落戶政策進(jìn)行科學(xué)設(shè)定？

　　針對此，中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長張車偉表示，按照政策要求，其評分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與上海、廣州標(biāo)準(zhǔn)相似，穩(wěn)定住所、個(gè)人教育與文化程度、專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)、穩(wěn)定工作、參保年限、連續(xù)居住年限、社會活動(dòng)參與度、工作性質(zhì)等等這些都會是基本指標(biāo)。

　　中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院副院長段成榮也持有類似觀點(diǎn)。

　　“綜觀目前實(shí)行積分制的城市，打分大多數(shù)都偏重人才屬性、技術(shù)能力、社會貢獻(xiàn)，而北京實(shí)行積分落戶制也很可能與之大同小異，只是不同指標(biāo)分值上會有差異。需要注意的是，在設(shè)置積分落戶制度時(shí)需綜合和全方位考慮人才屬性，不要過多強(qiáng)調(diào)人才的高端低端，在分?jǐn)?shù)上更多體現(xiàn)公平性，否則可能會影響城市本身生活和生産的正常運(yùn)作。”他表示。

　　段成榮尤其強(qiáng)調(diào)，在積分落戶制度中，最關(guān)鍵的是各個(gè)特大城市每年能拿出多少戶口指標(biāo)比例給滿足積分條件的人。現(xiàn)實(shí)是，在目前已經(jīng)實(shí)行積分制的城市中，有些城市一年有1萬多人達(dá)到要求，能夠解決戶口的可能只有1000人或2000人。如果在實(shí)際操作中，能夠落戶的人在滿足積分條件的人中所佔(zhàn)比例太小，這項(xiàng)制度就失去了作為制度的效力。

　　北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸傑華則建議應(yīng)充分考慮數(shù)量龐大的外來人口需求。

　　他認(rèn)為，如果按照學(xué)歷、職業(yè)去實(shí)施積分落戶制度，改革覆蓋面非常小。在他看來，此次改革意見是面對大群體的改革，高端人才落戶可以通過人才引進(jìn)特殊解決。

　　陸傑華認(rèn)為，在北京千萬外來人口中，有70%到80%是為北京提供服務(wù)的。他建議，對大多數(shù)的低端産業(yè)勞動(dòng)人口，可以借助居住證管理平臺來解決入戶問題。“在積分落戶的設(shè)計(jì)理念上，首先要注意面對的受眾群體是多數(shù)的流動(dòng)人口，一定要讓多數(shù)人看到希望。第二，這次積分落戶改革，即使不能很快解決戶口，也要以居住證為依託，依據(jù)不同積分提供不同保障。第三，設(shè)定一定路徑，能夠讓普通人明白要多長時(shí)間、符合什麼樣的條件才能落戶。”

　　也有專家建議，在從人口素質(zhì)整體改善角度考慮的同時(shí)也需要從人力資本的角度考慮讓一部分的勞動(dòng)力進(jìn)入城市。此外，從長遠(yuǎn)來説，各地加大對農(nóng)村的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是治本之策。如果城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口都享有同等的福利，那麼戶口問題也就基本解決了。與此同時(shí)，再積極推行積分入戶制，把更多的流動(dòng)人口納入城市。　

　　本報(bào)記者 海 燕