跨越十年、歷經(jīng)三屆人大、兩度成立起草小組，備受關(guān)注的預(yù)演算法修正案草案，將在今日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

　　作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預(yù)演算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。早在2004年，預(yù)演算法就已啟動修訂。最近10年，立法、修法進(jìn)入“快車道”，但相較同期啟動修訂的其他法律，預(yù)演算法修訂頗為波折，一些關(guān)鍵問題各方難以達(dá)成共識。修訂兩度擱置，數(shù)次延期。十八屆三中全會《決定》共8處提及預(yù)算，包括“實施全面規(guī)範(fàn)、公開透明的預(yù)算制度”、“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”等。參與預(yù)演算法修訂討論的專家學(xué)者表示，這些內(nèi)容將會在三審稿中得到體現(xiàn)。

　　預(yù)演算法修訂過程

　　1994年3月 現(xiàn)行預(yù)演算法審議通過。

　　2004年 全國人大成立預(yù)演算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發(fā)改委、審計署等。由於各部門意見不統(tǒng)一等原因，此次修訂最終擱置。

　　2009年2月 全國人大常委會預(yù)工委、財政部、審計署等部門成立了預(yù)演算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　2011年11月 國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了預(yù)演算法修正案（草案），並決定提交全國人大常委會審議。

　　2011年12月31日 十一屆全國人大常委會初次審議預(yù)演算法修正案草案，這次審議沒有對外公開。

　　2012年6月 十一屆全國人大常委會二次審議預(yù)演算法修正案草案，徵得意見數(shù)超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項立法徵求意見數(shù)紀(jì)錄。

　　2013年8月 原定三審的預(yù)演算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

　　《決定》摘錄

　　●改進(jìn)預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)範(fàn)、公開透明的預(yù)算制度。

　　焦點 1

　　公開透明

　　“公開的程式內(nèi)容立法都要明確”

　　二審稿提出，“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外”。

　　但學(xué)界普遍認(rèn)為，上述規(guī)定仍模糊、概括。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，“及時向社會公開”中的“及時”，具體指多久？公開的內(nèi)容是到“類”、“款”、“項”、“目”的哪一個級別？

　　此外，目前的預(yù)算公開，如上週五公開今年預(yù)算的90多個中央部門，公開的方式都是按功能分類，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。但公眾更期待根據(jù)支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等，呈現(xiàn)預(yù)算“怎麼花的”。

　　財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，《決定》提出的“實施全面規(guī)範(fàn)、公開透明的預(yù)算制度”，具體到立法，就是細(xì)化“全口徑公開”，“公開的時間、程式、內(nèi)容，立法都要明確。全口徑公開首先是全方位，不僅僅是政府部門，凡是花了國家錢的部門和單位，從中央到地方，都應(yīng)公開‘四本賬’：政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算。此外，比如公民向某個單位提出公開某些方面的預(yù)決算，單位如何回應(yīng)？該公開哪些賬目？也需明確”。他説。

　　《決定》摘錄

　　●加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資産監(jiān)督職能。

　　焦點 2

　　人大監(jiān)督

　　“人大預(yù)算審查不應(yīng)走過場”

　　此前兩審中，如何設(shè)置人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，是最大的爭議焦點之一。二審稿中，“授權(quán)立法”條款，即授權(quán)國務(wù)院和國務(wù)院財政部門的條款達(dá)10多條。

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長韋森提出，“授權(quán)立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監(jiān)督功能，“把原來應(yīng)該是人大‘批準(zhǔn)’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’，但具體辦法由國務(wù)院及其有關(guān)部門制定”。

　　王雍君認(rèn)為，“授權(quán)立法”條款達(dá)10多條，但草案中沒有任何“非經(jīng)授權(quán)不得開支公款”之類的規(guī)定，“《憲法》確立了預(yù)算授權(quán)原則，規(guī)定行政部門按年度向人大呈報預(yù)算、決算並由人大審查和批準(zhǔn)，‘授權(quán)立法’條款不符合法定授權(quán)原則”。

　　被譽(yù)為“中國申請預(yù)算公開第一人”的公共預(yù)算觀察志願者吳君亮注意到，從去年開始，一些區(qū)級政府、市級政府在人大預(yù)算監(jiān)督方面做了有益嘗試。“比如廣州天河區(qū)，就規(guī)定區(qū)人大的財經(jīng)工委負(fù)責(zé)預(yù)算草案初步審查。區(qū)財政局要先向區(qū)人大常委會主任會議彙報預(yù)算編制，而不是區(qū)政府常務(wù)會議。區(qū)財政局還要根據(jù)人大常委會主任會議的意見修改預(yù)算草案。”吳君亮説。

　　他認(rèn)為，此舉理順了政府和人大在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)，“天河區(qū)人大財經(jīng)委主任林志雲(yún)今年初講，過去各部門預(yù)算編制完後，先送黨委和政府常委會，常委會都過了，人大還能提出多少不同意見？也就是説，送人大初審有時就成了過場。但現(xiàn)在，一些部門領(lǐng)導(dǎo)為了預(yù)算資金，開始主動聯(lián)繫人大”。

　　他表示，《決定》提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”，天河區(qū)的做法值得借鑒，“審批和監(jiān)督預(yù)算，是立法機(jī)構(gòu)、也就是人大的職責(zé)，但有些人認(rèn)為，財政局和市長、市委書記負(fù)責(zé)預(yù)算，人大只是擺設(shè)，走個過場。所以為了爭取預(yù)算資金，都往財政局跑，往市長和書記那裏跑，並不把人大放在眼裏”。

　　有專家表示，人大預(yù)算審查不應(yīng)走過場。但劉尚希認(rèn)為，一些地方人大的預(yù)算監(jiān)督力量單薄，“有的地方人大還沒有預(yù)算工委，有的地區(qū)人大財經(jīng)委也只有幾個人。強(qiáng)化人大對預(yù)算的監(jiān)督審查，怎樣充實人大的預(yù)算監(jiān)督能力是下一步的重點”。

　　《決定》摘錄

　　●建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)範(fàn)合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

　　焦點 3

　　地方債

　　“地方舉債適度放開原則明朗”

　　對於地方政府債務(wù)，一、二審稿做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務(wù)實行限額管理”，“國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)後下達(dá)，省級政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)”。

　　二審稿刪除了上述條款，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)演算法的規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方政府該不該有發(fā)債權(quán)？有人認(rèn)為，一旦放開會影響國家財政安全，但也有人主張，現(xiàn)實中一些地方政府“暗箱”發(fā)債，“堵”不如“疏”。

　　劉尚希表示，《決定》提出，“建立規(guī)範(fàn)合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”，“允許地方政府通過發(fā)債拓寬城建融資渠道”，因此適度放開的原則已經(jīng)很明朗了。

　　今年全國兩會期間，央行副行長潘功勝、財政部副部長朱光耀也曾公開表示，應(yīng)修改現(xiàn)行預(yù)演算法以及二審稿對地方政府發(fā)債的規(guī)定，今後會逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。

　　-背景

　　國家的錢袋子該如何看管？

　　自預(yù)演算法2004年修訂以來，圍繞國庫該是“經(jīng)理制”還是“代理制”，央行和財政部的博弈已經(jīng)是公開的秘密。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君稱，“經(jīng)理制”就是各級政府都在央行開設(shè)惟一的“財政存摺”，也就是在央行設(shè)置國庫單一賬戶。“代理制”就是央行國庫受財政部門領(lǐng)導(dǎo)、對財政部門負(fù)責(zé)，財政部門可以不經(jīng)過人大批準(zhǔn)和央行國庫授權(quán)，自行在國庫體系之外開設(shè)財政專戶，處置、存放公款。

　　現(xiàn)行《預(yù)演算法》採用的是“經(jīng)理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，並賦予了各級財政部門兩項權(quán)力：“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”；“加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”。

　　由於二審稿刪除了央行的“經(jīng)理國庫”職能，遭到了不少學(xué)者的反對。二審後，王雍君、韋森等10多名知名財稅學(xué)者曾召開研討會，並向全國人大常委會提交了10多條修改建議，其中一條就是“保留央行的國庫經(jīng)理地位”。

　　王雍君表示，選擇“經(jīng)理制”還是“代理制”，是國家財政管理的職責(zé)分離和權(quán)力制衡。在財政管理體系中，財政部門相當(dāng)於政府的會計，央行相當(dāng)於出納。保留央行的“經(jīng)理國庫”職能，有利於監(jiān)督財政支出行為。

　　但財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政，“道理很簡單，國庫管理屬於財政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。