編者按 經(jīng)過近年來的不懈努力，長期影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“城鄉(xiāng)二元化”結構正在朝著“城鄉(xiāng)一體化”的方向嬗變。然而，另一種新的“二元化”結構開始出現(xiàn)在大城市內(nèi)部和大中小城市之間。

　　當前大中小城市之間及城市主城區(qū)和邊緣城區(qū)之間，在産業(yè)佈局、土地供給、資金支援、基礎設施建設、公共服務和人口吸納、人才集聚、人脈積累以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會、發(fā)展空間、市場環(huán)境等方面差距明顯，分化失衡，而且這一趨勢還在加劇。如果任由其演化下去，不僅帶來經(jīng)濟問題，還會造成社會割裂，引發(fā)社會政治問題。這一問題已引起高層高度關注。

　　中國的城鎮(zhèn)化須遏制“新二元化”、“兩極化”趨勢，走均衡、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展之路。

　　二元分化：從城鄉(xiāng)間到城市間

　　社會人群在大中小城市之間堅守與逃離的艱難選擇，從深層次探討，其根源和癥結在於城鎮(zhèn)化的失序與失衡造成的“新二元化”結構。尤其在各地“擴城大躍進”新熱潮下，大中小城市及城市內(nèi)部在規(guī)劃佈局、産業(yè)發(fā)展、資源配置等方面原有的不合理現(xiàn)象被加劇，一二三四線城市發(fā)展失去均衡，兩極分化態(tài)勢日顯，人們被迫居住在斷裂的城市空間，承受著被撕裂的內(nèi)心傷痛。

　　擴！擴！擴！擴城洶湧

　　近期各地拉動經(jīng)濟增長的投資計劃出臺，各大城市原本沉寂的“擴城運動”又以多種形式出現(xiàn)。中財辦委託發(fā)改委研究機構調(diào)查的12個省區(qū)中，12個省會城市都要建新城，共規(guī)劃了55個新城；144個地級市中有133個要建新城，共規(guī)劃了200個；161個縣級市中，有67個要建新城。公佈規(guī)劃面積的96個新城，共規(guī)劃佔地6105平方公里，相當於所在城市現(xiàn)有建成區(qū)一半以上。

　　隨著各種城市“概念”紛紛出爐，揚塵的建設工地在多個城市周邊出現(xiàn)。

　　廣州下轄的每個區(qū)都頂著響亮的“世界級”的名號，甚至有些區(qū)市內(nèi)擁有多個在建或者擬建的“城”。從2011年開始，廣州各區(qū)就不斷推出“造城”概念，而且規(guī)劃定位都是“世界級”。就在2012年8月，廣州市在一週內(nèi)就提出4個“城”的規(guī)劃建設方案。

　　目前廣州已經(jīng)規(guī)劃在建和要建的“城”至少有10個，涉及領域廣，名目多，從金融、商貿(mào)、教育及至文化、體育，幾乎無所不及。如天河區(qū)的“天河智慧城”、“廣州國際金融城”，蘿崗區(qū)的“中新廣州知識城”、“廣州科學城”，增城市的“新塘國際商務城”，白雲(yún)區(qū)的“廣州國際健康産業(yè)城”，番禺區(qū)的“廣州國際創(chuàng)新城”、“大學城”，海珠區(qū)的“海珠生態(tài)城”等等。

　　近兩年，杭州在錢塘江兩岸建設10座新城的計劃正在付諸實施。這十大新城包括已經(jīng)初具規(guī)模的錢江新城、下沙新城，還有湘湖新城、之江新城、濱江新城、城東新城、錢江世紀新城、空港新城、江東新城、臨江新城。與此同時，一個耗資千億元的“生態(tài)城”建設計劃也已經(jīng)出爐，到2015年，杭州下轄八區(qū)五縣(市)的所有土地都將變?yōu)樯鷳B(tài)示範區(qū)。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組所調(diào)查的90%以上的地級城市規(guī)劃建設了新城新區(qū)。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設付諸行動，並非僅僅存在於規(guī)劃。

　　廣東省在2012年提出要支援粵東西北地級市城區(qū)擴容提質(zhì)，並且從省級層面提出了12個新城新區(qū)。雲(yún)浮、惠州、茂名等城市啟動了新城新區(qū)建設和規(guī)劃，並將新城新區(qū)建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作來抓。

　　在各地有關新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內(nèi)和國際領先標準。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設各類高端生態(tài)城。而從各新區(qū)規(guī)劃上看，空間大多是留給富人的，高標準的新城新區(qū)規(guī)劃沒有提供適宜中低收入人口和外來農(nóng)村人口進城居住生活的空間。

　　“如此下去，新城新區(qū)集聚人口目標必將難以實現(xiàn)。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對此不無擔憂。

　　“鬼城”與“地王”凸顯房地産業(yè)失序

　　儘管每個城市在進行新城、新區(qū)建設的時候，都給出了“科學”的規(guī)劃和誘人的“藍圖”，但半月談記者走訪發(fā)現(xiàn)，其中不少帶來“空城”、“死城”、“鬼城”等問題。

　　據(jù)統(tǒng)計，目前被媒體稱之為“鬼城”、“空城”的地方已近40多處，但新城的“超前規(guī)劃”仍令許多地方政府樂此不疲。

　　“城鎮(zhèn)化容易遇到兩個難題：一是人來了，城市沒有準備好；二是城市準備好了，人不願意來。”國務院參事室參事劉志仁説，處理不好，前者就會導致“大城市病”，後者則會造成“鬼城”。

　　“空城”、“鬼城”大量進入視野的同時，一線城市的“地王”、“樓王”也刺激著公眾的神經(jīng)。

　　6月，廣州，“房地産黑馬”佳兆業(yè)攜裕瑞房地産公司以45.57億元拿下黃埔區(qū)南玻宅地，成為廣州當時的總價“地王”；7月，北京，經(jīng)過62輪競拍，北京懋源房屋開發(fā)有限公司以17.7億元的總價競得豐臺區(qū)夏家衚同地塊；7月，上海，萬科狠砸48.7億元搶得張江高科技園區(qū)商住地塊，樓面地價21415元／平方米，溢價率88.6%，刷新上海年內(nèi)總價地王的紀錄；8月，深圳，華潤置地有限公司以109億元購得前海一幅用地面積6.1萬平方米的地塊，溢價率高達62.2%，樓面價超過21000元/平方米，不論是總價還是樓面價格，都刷新此前歷史記錄。

　　這一連串的數(shù)據(jù)暗示著各大房企的投資熱潮紛紛向一線城市回流。

　　中國指數(shù)研究院專家分析認為，一二線與三四線城市之間房地産行業(yè)發(fā)展的分化正在不斷加深：三四線城市供應量遠遠超過需求，但一線城市和部分二線熱點城市優(yōu)質(zhì)地塊稀缺，供不應求。

　　2013年上半年，我國十大房企在一二線城市的拿地面積、金額佔其全國拿地比重分別達到76%和91%，回歸一二線態(tài)勢更為明顯。

　　與此形成鮮明對比的是三四線城市的房價。“現(xiàn)在三四線城市的房地産商快要崩潰了。”安徽省中部某縣級市房地産商老呂無奈地説，“大城市房子根本不愁賣，可咱們這種三四線城市地價漲得夠快，就沒見房價怎麼漲，買的人也不多。”

　　老呂説，如今該市每畝商業(yè)住宅用地400多萬元，與省會城市一些新區(qū)的地價差不多，但房價只能賣到每平方米4000余元，約是省會城市房價的一半。

　　北京中原市場研究部總監(jiān)張大偉説，在2011年之前大中小城市房價漲跌基本一致，但此後房價走勢開始出現(xiàn)分化。“在經(jīng)濟增速放緩背景下，一些中小城市的就業(yè)吸納能力受到明顯的影響，相對來説大城市機會更多。”

　　國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年以來，一二線城市房價漲幅明顯快於平均水準。6月份一線城市北上廣深漲幅分別達16.7%、14.4%、16.5%和16.0%，南京、福州、廈門、鄭州等二線城市漲幅也都超過10%，成為增長最快的城市。

　　自2010年在沿海“掘金”後回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，老呂在房地産市場已投入6000余萬元，開發(fā)的兩期樓盤卻遲遲打不開銷路。“血本無歸啊，這些錢要是當時投資在二線城市，怎麼也賺好幾億了。現(xiàn)在要是有熟人想去三四線城市投資房地産，我一定會勸阻，我現(xiàn)在想求著政府‘退地’啊。”

　　好的更好，差的更差，資源配置懸殊而失衡

　　一二線城市房地産市場需求高度旺盛、房價居高不下的最大根源便是資源的過度集中。

　　公眾普遍反映，一二線城市與三四線城市資源配置分化越來越嚴重。“今年我們一個縣的建設用地指標只有500多畝，建個醫(yī)院、圖書館就沒了。作為欠發(fā)達地區(qū)，基礎設施、公益設施建設欠賬多，過去沒錢，現(xiàn)在沒地，指標翻番也不夠用。”浙江南部一個縣的國土局長向記者抱怨。

　　當前，由於土地指標、財政收入等向大城市集中，導致中小城市發(fā)育普遍放緩、公共設施建設和公共服務落後。很多中西部省份更是舉全省之力建省會城市，土地指標、財政投入，都是考慮完大城市之後，有剩餘才向中小城市傾斜。這種大城市發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期有其合理性，但隨著大城市吸納性增強，大中城市與中小城市之間的二元差距以及由此引發(fā)的問題日益明顯。

　　在城鎮(zhèn)化進程中，小城鎮(zhèn)是承接農(nóng)民轉移的重要載體。但在不少地方，小城鎮(zhèn)土地供應出現(xiàn)明顯的缺口，土地已成制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。小城鎮(zhèn)用地吃緊，是由我國目前用地分配格局所決定的：我國城鎮(zhèn)用地主要有兩條“供地線”——一是國家年度下達新增建設用地指標；二是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。

　　在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標方面，由於這一指標由地市一級統(tǒng)一調(diào)劑，大部分指標被調(diào)走，留在小城鎮(zhèn)的比例偏低。國家下達的新增建設用地指標是一個地區(qū)城鎮(zhèn)土地供應的主渠道，目前新增建設用地指標在大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系中供應嚴重不均衡。

　　西南政法大學副校長劉俊説，地市一級政府對本區(qū)內(nèi)建設用地增減掛鉤指標分配有決定權，這些指標大部分以保證重點工程和工業(yè)園區(qū)建設為導向，而不是用於提升小城鎮(zhèn)空間人口承載能力和公共服務能力。

　　以重慶為例，“十一五”期間，國家每年下達給重慶的新增建設用地指標平均為150平方公里左右，其中93%用於保障重慶主城區(qū)和30個區(qū)縣城用地需求，而900多座小城鎮(zhèn)獲得的指標僅佔7%。在重慶，大量農(nóng)民工轉移進城，超過6成選擇落戶到小城鎮(zhèn)。但由於用地緊缺，不少小城鎮(zhèn)人口密度每平方公里近萬人，完全可以比肩一些中等城市。

　　半月談記者在渝西經(jīng)濟大區(qū)江津區(qū)了解到，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到2020年，該區(qū)可獲得國家下達新增建設用地指標80平方公里，其中68平方公里落在江津城區(qū)，用於保障重點工程項目和工業(yè)園區(qū)建設，分到區(qū)內(nèi)24個鎮(zhèn)街指標平均約0.5平方公里。

　　由於大量的公共服務、基礎設施建設高度集中于重慶主城區(qū)和區(qū)縣城市，一些小城鎮(zhèn)面貌10多年基本沒有變化。在地處渝西地區(qū)的江津區(qū)，小城鎮(zhèn)居民住房、學校、醫(yī)院等設施多年無法改善。像白沙、珞璜等中心城鎮(zhèn)人口密度與中小城市相近，連帶引發(fā)小城鎮(zhèn)房價高企、學校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問題。

　　在重慶彭水縣，由於缺乏建設用地指標和資金支援，下轄的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有規(guī)範的城鎮(zhèn)垃圾處理場，垃圾處理一般都是簡易填埋，自行解決。縣內(nèi)一些場鎮(zhèn)沒有建設專門的供水和污水處理設施，經(jīng)常出現(xiàn)場鎮(zhèn)缺水、污水直排的現(xiàn)象。

　　除了土地瓶頸外，資金短缺和融資渠道狹窄等問題更加困擾著中小城市。在東北某縣城，記者了解到這個縣提出2013年將“強推”總面積10平方公里的新區(qū)建設，總投資將達1.7億元，而2012年這個縣的公共財政收入僅為2.3億元。

　　在巨大的籌資壓力下，各地大都將土地收益作為主要資金來源。在山東省沿海某市，當?shù)赜嘘P部門負責人表示，當?shù)赝七M城鎮(zhèn)化建設、加快城市産業(yè)升級和支援舊村舊城改造的重要資金來源是土地出讓收入，但受國家土地保護政策、房地産調(diào)控政策影響、土地出讓成本上漲等因素綜合影響，這一模式無疑存在變數(shù)和隱患。

　　“大城市在國家經(jīng)濟地位中位次高，對經(jīng)濟影響大。這樣，該地地方官員的位次就高，官員位次高，反過來能影響經(jīng)濟投資。這就形成正反饋機制。”安徽某四線城市領導高劍對半月談記者説，過去，國家稅收政策優(yōu)惠的地區(qū)多數(shù)集中在經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，尤其是一線大城市，吸引了民間資本和外來資本的進入，加速了這些地區(qū)的發(fā)展。

　　分稅制改革後，先期快速發(fā)展的發(fā)達地區(qū)獲得更多的地方財政收入，使得當?shù)卣匈Y金建設基礎設施，良好的基礎設施又吸引了更多的資源進入。這樣就形成了馬太效應，好的更好，差的更差。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英等多位專家指出，上級分配的資源到高等級城市往往被截留，中小城市本身所創(chuàng)造的財富沒能拿回本地做貢獻。

　　燕京華僑大學校長華生認為，市場本身有一個“馬太效應”，越大越大，越富越富，要真正想發(fā)展三四線城市，政府就不能一味助長這種“馬太效應”。

　　高劍認為，目前一二線城市的經(jīng)濟基礎雄厚，地方政府償還債務能力遠遠超出三四線城市。在三四線城市，如果有一天無法賣地賺錢，地方政府的償債能力不足馬上將體現(xiàn)出來，集中背上沉重的債務負擔。一旦三四線城市樓市泡沫破裂，地方經(jīng)濟將呈現(xiàn)快速收縮態(tài)勢，銀行信貸呆壞賬率也會快速上升，“影子銀行”、民間借貸等風險也會隨之而暴露，危及一方經(jīng)濟發(fā)展乃至社會和諧穩(wěn)定。

　　據(jù)國家開發(fā)銀行預計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮(zhèn)化建設資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財政資金僅能支援當年城鎮(zhèn)化新增投資的1/5左右。然而，同樣是舉債建設，由於在産業(yè)發(fā)展、資源配置方面的顯著差別，一二線與三四線城市未來的債務風險將出現(xiàn)明顯分化。(記者 王政 張紫赟 李松 葉前)