近日，農(nóng)業(yè)部發(fā)佈《關於切實做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作的意見》，對今年農(nóng)村經(jīng)濟工作開展做出具體安排。《意見》提出，選擇2個省開展整省試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。專家表示，農(nóng)村土地承包關係的逐漸穩(wěn)定和完善，使承包經(jīng)營權用以抵押融資成為了可能。下一步，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的抵押融資試點或?qū)⒃谵r(nóng)村改革實驗區(qū)推進，四川、浙江、重慶等地都可能成為試點地區(qū)。

　　確權

　　選兩省整省試點頒證工作

　　《意見》提出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關係。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，抓緊研究現(xiàn)有土地承包關係保持穩(wěn)定並長久不變的具體實現(xiàn)形式，進一步明確所有權、承包權、經(jīng)營權之間的關係；抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，進一步擴大試點範圍，選擇2個省開展整省試點，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。

　　記者了解到，四川省已經(jīng)確定為全國兩個全面試點確權頒證的省之一。目前成都市已經(jīng)全部實現(xiàn)了確權。除成都外，截至2013年年底，四川還有112個縣全面開始了確權頒證工作。

　　另外，其他各省也于日前相繼作出了具體安排。作為農(nóng)業(yè)大省的吉林將進一步擴大確權登記試點範圍，重點抓梅河口市、公主嶺市兩個整縣推進試點，吉林省其他縣(市、區(qū))自行選擇有代表性的1個鄉(xiāng)或2個村開展試點。

　　對於農(nóng)民來説，土地確權登記是增加財産性收入的制度保障，也是維護農(nóng)民土地承包權益的迫切需要。吉林省雙遼市東明鎮(zhèn)慶祥村農(nóng)民于佔堂就表示“有了這個確權後的集體土地所有證，咱們農(nóng)民心裏可有底了，以後要是有土地糾紛、流轉(zhuǎn)、佔地啥的，拿著它説話就好使了。”

　　“今年中央一號文件也提出要完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關係並保持長久不變。”中國農(nóng)業(yè) 科 學 院 農(nóng) 經(jīng) 所 所 長 秦 富 在 接 受《經(jīng)濟參考報》記者採訪時表示，只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關係，才能隨即展開其他各項改革工作。

　　農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在2013年全國農(nóng)業(yè)工作會議上曾表示，力爭用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證。記者了解到，截至2012年底，全國農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證率已達到94.7%，累計發(fā)證約620萬宗，部分地區(qū)已全部完成。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，雖然已經(jīng)有了具體時間表，確權頒證工作到目前為止也已取得了很大進展，但是該項工作是否能按時完成尚不能確定。

　　北京農(nóng)村産權交易所有限公司合作發(fā)展部高級經(jīng)理趙忠煦表示，目前北京市的承包經(jīng)營權證已經(jīng)全部製作結束，但是因為確權工作還沒有完成，所以並未下發(fā)。他表示，土地確權的工作量相當大，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費時間，而且這其中還涉及很多動態(tài)數(shù)據(jù)的變化問題。

　　流轉(zhuǎn)

　　承包經(jīng)營權可抵押融資

　　農(nóng)村土地確權頒證之後，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)就有了保障，而農(nóng)民將因此獲得更多的財産性收入。

　　多位專家表示，黨的十一屆三中全會開啟的農(nóng)村改革，實現(xiàn)了土地所有權和承包經(jīng)營權的“兩權”分離，極大解放了農(nóng)村生産力。今年的中央一號文件更是首次提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。專家認為“三權分離”“允許抵押擔保”等舉措是深化我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的一大創(chuàng)新。

　　趙忠煦稱，從頒證方面來看，目前我國頒發(fā)的是《農(nóng)村集體土地所有權證》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》兩種。前者頒給村集體，確認相關土地的所有權歸屬。後者頒給農(nóng)民，確認其對土地擁有的承包經(jīng)營權。

　　“也就是説，從頒發(fā)證書的層面上來看，承包權和經(jīng)營權目前仍然是一體的。”趙忠煦説，在現(xiàn)有的法律框架下，這種形式還不會做出調(diào)整。但是，經(jīng)營權作為獨立的權利進行流轉(zhuǎn)是勢在必行的，它在目前的經(jīng)濟形勢下有很多現(xiàn)實意義。其中最重要的一點就是，其有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關鍵的制度基礎。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇説，承包權和經(jīng)營權兩權分離之後，原承包者擁有長期穩(wěn)定的承包權，能夠穩(wěn)定獲得承包權的財産收益，並以此獲得基本生活保障。而經(jīng)營者則可以用自身持有的、相對獨立化的經(jīng)營權為客體來設定抵押。

　　張紅宇表示，經(jīng)營權抵押給金融機構或其他債權人，並不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關係。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務，金融機構或其他債權人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)産品收入或地租收入優(yōu)先受償。

　　趙忠煦表示，實際上，金融機構出於風險和成本等因素的考慮，不大願意接受農(nóng)民的抵押。但是，如果經(jīng)營權流轉(zhuǎn)到了農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟體量更大的主體手中時，獲得金融機構青睞的機會就大了很多。

　　他還説，目前來看，這種形式的農(nóng)業(yè)融資方式暫時還離不開政府的支援：一是由政府設立農(nóng)業(yè)擔保公司，為農(nóng)民的抵押行為作擔保；二是由政府成立專項風險基金。現(xiàn)在包括湖北、吉林、雲(yún)南等省都已經(jīng)在省內(nèi)開始推進農(nóng)地抵押貸款的相關工作。尤其是雲(yún)南，該省農(nóng)民用土地抵押貸款的額度高、規(guī)模大。

　　有關專家預測，下一步，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的抵押融資試點可能會在農(nóng)村改革實驗區(qū)推進，包括四川省、浙江省、重慶市等地都可能在試點範圍以內(nèi)。不過，現(xiàn)在我國還沒有設立農(nóng)地抵押登記機構，為預防風險，應該儘早將此事提上議程。

　　修法

　　多項法律法規(guī)有待修改

　　今年中央一號文件在深化農(nóng)村土地制度改革上，多次提出“推動修訂相關法律法規(guī)”。專家表示，在農(nóng)村土地承包關係方面，如果希望按照中央的要求推進工作，那麼意味著包括《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》《擔保法》等法律都將面臨修改。

　　我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用於非農(nóng)業(yè)建設。但是，按十八屆三中全會《決定》精神，集體經(jīng)營性建設用地可進入市場，和國有土地享受同等權利和同等價格。

　　1995年實行的《擔保法》第三十七條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。但是，今年的中央一號文件則提出，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。

　　《憲法》第10條規(guī)定，城市土地屬於國家所有。但是，中央農(nóng)村工作領導小組副主任、辦公室主任陳錫文日前表示，如果集體經(jīng)營性建設用地可以進入市場，同時這部分土地是在城市規(guī)劃區(qū)範圍之內(nèi)，那麼今後中國的城市土地就不完全是國家所有，也會有集體所有。所以，就要修改“城市土地屬於國家所有”的條款。

　　陳錫文還指出，在推進“三權分離”的改革時，因為承包權是基於農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員權，成員權不可抵押，但是承包農(nóng)地的經(jīng)營權可以抵押。農(nóng)戶自己經(jīng)營這片土地，他可以拿農(nóng)地經(jīng)營權去抵押；如果他把經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給了別人，別人在得到其同意的前提下，經(jīng)營權也可抵押，這就涉及《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等法律的修改和調(diào)整。

　　另外，中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬表示，現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權抵押、流轉(zhuǎn)進行了限制。由於當時農(nóng)村的實際情況是農(nóng)民外出打工者少，農(nóng)民基本以土地耕種作為謀生的基本手段。基於保護農(nóng)民的生存權考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農(nóng)民的土地抵押資金用於生活還是生産，如果用於一般消費，一旦不能償還則會直接影響到整個家庭的經(jīng)濟來源。