調(diào)整央地財政關(guān)係，使財權(quán)、事權(quán)相匹配

　　《中國經(jīng)濟週刊》 記者 劉永剛|北京報道

　　6月30日召開的中共中央政治局會議確定的財稅體制改革“重點推進”之一，是調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)係。

　　會議指出，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責任，促進權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。

　　財政部部長樓繼偉對此進行解讀稱：建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，是建立現(xiàn)代財政體制的重要方面。通俗地説，就是根據(jù)中央和地方“誰該幹什麼事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。

　　1994年以來，

　　地方政府“錢少事多”

　　據(jù)許安拓介紹，上世紀80年代，中央和地方徵稅，跟農(nóng)民實行聯(lián)産承包責任制相似，繳夠國家的，剩下的全部是地方的。這樣，地方政府積極性很高，想辦法把經(jīng)濟總量搞上去，把稅基做得越大，這樣徵的稅就越多。但這種稅制使中央財政陷入尷尬，無奈之下，從1994年開始，我國開始進行分稅制改革，把最要緊的、大頭的稅放到中央，保證中央的收入，奠定了此後中央與地方的財政關(guān)係格局。1994年分稅制改革後，中央的財政收入佔整個稅收的比重一下子從原先的20%提高到50%以上，但所做的事並沒有增加；地方只佔40%多，但是該做的事並沒有減少。

　　以2012年為例，根據(jù)提請全國人大審議的《關(guān)於2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》進行測算，在2012年財政總收入的“蛋糕”中，中央政府約佔49%，地方政府約佔51%；而在支出方面，中央所佔的比重不足20%，地方要佔80%以上。

　　許安拓告訴《中國經(jīng)濟週刊》，分稅制改革導(dǎo)致大部分財權(quán)在中央，地方收入相對少，但事權(quán)又落在地方。地方政府被迫採取另外的渠道找錢，一是賣地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負債很高。

　　多位專家公開表示，地方事權(quán)壓身、財權(quán)不足是我國財稅體制急需解決的問題。中央和地方事權(quán)的劃分不清晰，造成地方事權(quán)過多，只能靠專項轉(zhuǎn)移支付來解決，這就帶來了專項過多的問題，影響財政運作效率，也産生了備受詬病的“跑部錢進”。

　　財權(quán)與事權(quán)相匹配是關(guān)鍵

　　專家認為，具體而言，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)係可分成兩大塊內(nèi)容。

　　一方面，根據(jù)稅制改革推進情況，進一步理順中央和地方收入劃分，就是在“財權(quán)”上“動刀”。

　　當然，理順必須遵循公平、便利、效率等原則，確保中央與地方政府間財政關(guān)係的持續(xù)健康。也就是説，未來的“理順”包含兩種可能，一部分稅收可能更多劃給中央，而一部分稅收可能更多劃給地方。正如樓繼偉所言，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分佈不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握資訊比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。

　　另一方面，合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責任，適當強化中央的事權(quán)和支出責任，就是在“事權(quán)”上改革。

　　在調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)係的問題上，並不只是考慮將中央的財權(quán)或收入劃給地方了事，還可以增加或者強化中央的事權(quán)，讓其擔當更多的支出責任，這既能緩解地方政府的財力不足，也能糾正一些地方處理事務(wù)的偏頗。

　　那麼，此次改革，中央是重點收權(quán)還是放權(quán)？有業(yè)內(nèi)人士指出，若調(diào)整中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上的分配，如果大幅度降低國稅比重，由於中央財政轉(zhuǎn)移支付壓力較大，同時可能面臨赤字風險，因此操作起來難度較大。現(xiàn)階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務(wù)歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場，降低地方財政支出壓力，以實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配。

　　中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟系主任徐現(xiàn)祥認為，中央財政應(yīng)提供更多公共服務(wù)，比如基礎(chǔ)教育，一般視為全國性的公共服務(wù)，如果由國家來統(tǒng)一提供，每個人無論到哪兒都能享受，地方政府對於外來人口的公共服務(wù)壓力就沒那麼大了。

　　具體而言，根據(jù)收益範圍和規(guī)模經(jīng)濟等因素考慮，專家建議，可將環(huán)境保護、安全生産和食品安全等事權(quán)上收至中央。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，對農(nóng)村人口市民化過程中涉及的社會保障、公共醫(yī)療和義務(wù)教育等，中央需加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，以保障實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央財政應(yīng)進一步增加投資。

　　也有專家認為，在具體事務(wù)上中央應(yīng)充分“放權(quán)”。國家審計署副審計長董大勝在接受媒體採訪時則表示，應(yīng)按照事務(wù)性質(zhì)、供給效率、受益範圍等劃分中央和地方政府間的事權(quán)。要明確一個原則：凡是涉及在地方範圍內(nèi)、地方政府可以辦到的事務(wù)，就交給地方辦理，不再作為中央事權(quán)。凡是能通過分稅制解決的中央和地方間財力的劃分，就沒有必要通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)整。“中國是一個幅員遼闊、各地差別很大的大國，應(yīng)更多強調(diào)發(fā)揮地方的積極性，中央政府各部門不應(yīng)謀求更大事權(quán)、包攬過多事務(wù)。另外，凡是市場能發(fā)揮好調(diào)控作用的，政府就不應(yīng)該伸手干涉，也不需要財政資金的投入。”董大勝説。

　　而關(guān)於“財權(quán)”，以財政部財政科學(xué)研究所所長賈康為代表的專家建議，在上收部分事權(quán)的同時，中央應(yīng)適度下放部分財權(quán)，以穩(wěn)定地方財源。應(yīng)加快構(gòu)建地方稅體系，賦予地方一定自主稅收管理許可權(quán)。其中，資源稅、房産稅和環(huán)境稅可作為地方稅源重要支柱，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種。

　　總而言之，調(diào)整中央和地方政府間的財政關(guān)係，必須從兩個方面著手，既“理順”收入分成，也改革“事權(quán)”劃分。兩者並行不悖，只有在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能更好地明確中央和地方的支出責任；也只有合理分配兩級政府收入的情況下，才能更好地確保中央與地方為公眾提供良好的公共服務(wù)。這樣，改革才能堅持到底、落實到位，“錢”與“事”更加合理匹配。

　　增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例

　　一位縣級預(yù)算部門官員曾對《中國經(jīng)濟週刊》表示，現(xiàn)在國家的財政狀況是，中央財政好于省，省好于市，市好于縣，縣鄉(xiāng)財政最困難。中央財政集中大量財力，然後對地方轉(zhuǎn)移支付，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付，是“跑部錢進”的根源。

　　轉(zhuǎn)移支付是指中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間的收入轉(zhuǎn)移。對於地域廣闊、地區(qū)間自然差異大、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家或者地方政府來説，要使各地民眾獲得的公共服務(wù)相對均等，就需要上級政府集中一部分資金，轉(zhuǎn)移支付給基本公共服務(wù)水準無法得到保障的地方。正因為如此，財政轉(zhuǎn)移支付往往與各級政府之間的事權(quán)劃分和收入劃分緊密相連。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規(guī)範的辦法給予的補助。此類轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為實現(xiàn)特定政策目標補助給下級政府的專項支出，下級政府應(yīng)當按照上級政府規(guī)定的用途使用資金，也就是通常意義上的“專款”。

　　多名專家向《中國經(jīng)濟週刊》表示，目前應(yīng)該把轉(zhuǎn)移支付作為完善央地財政關(guān)係的突破口，在稅收制度沒有完備之前，要進一步改革轉(zhuǎn)移支付，形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，專項轉(zhuǎn)移支付為輔助的結(jié)構(gòu)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付的範圍和規(guī)模，形成結(jié)構(gòu)完備的轉(zhuǎn)移支付格局。